אכיפה כנגד עבריינות בנייה – האם קיימים קווים מנחים לפעולות מוסדות התכנון?
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד אילת חותה
הגשת ערר לוועדת הערר וניהול הליכים משפטיים, לרבות בבית המשפט העליון – על ידי וביוזמת מתכננת מחוז – כנגד תכנית שאושרה על ידי ועדה מקומית, אינה עניין של מה בכך. ממילא, אין המדובר בעניין הנעשה באופן תדיר.
הדברים הופכים מעניינים וחריגים במיוחד כאשר המבנה נשוא התכנית הוא של חנות "איקאה" (באשתאול), שנבנתה תוך חריגות בנייה, ואשר היתרים של חנות אחרת ברשת זו (בראשון לציון) נדונו אף הם בעבר במספר לא מבוטל של ערכאות תכנוניות ומשפטיות.
עיון בהחלטת ועדת הערר לתכנון ולבניה במחוז ירושלים בערר 1030/20 שהוגש כאמור על ידי מתכננת מחוז ירושלים כנגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מטה יהודה וכנגד היזם, מעלה כי טענות מתכננת המחוז והמשקל שניתן להן השתנו במהלך העניינים:
בעוד שעיקר הערר עסק בטענה כי החלטת הוועדה המקומית לאשר את התכנית מנוגדת לעקרונות התכנון המחוזיים ולמדיניות התכנון הארצית, הרי שבעת הדיון בערר התמקדו טענות מתכננת המחוז בעבירות בנייה שהתגלו לטענתה "לפתע פתאום" ואשר מהוות לשיטתה שיקול נוסף לדחיית התכנית. נציין כי בין הצדדים לא הייתה מחלוקת בדבר קיומן של עבירות בנייה, אולם הייתה מחלוקת ביחס להיקפן – 4,000 מ"ר או 9,000 מ"ר.
בסופו של דבר, ועדת הערר דחתה את הערר וקבעה כי התכנית, שעניינה בפועל בתוספת שטחים בקונטור מבנה החנות הקיים, אושרה על ידי הוועדה המקומית בהתאם לסמכותה על פי חוק התכנון והבניה והיא אף "עולה בקנה אחד עם מגמות התכנון", וזאת – גם לשיטתה של מתכננת המחוז, שביקשה לראות במקום ניצול אינטנסיבי יותר של הקרקע!
ביחס לעבירות הבנייה הקיימות, נקבע שאין בהן כדי לשנות את החלטת ועדת הערר, למרות חומרתן. וזאת, בין היתר בהתחשב בכך שמדובר בתכנית ראויה מבחינה תכנונית (על פי "מבחן המגרש הריק") וכן בהתחשב בהגנה על שיקולים כלכליים ועל צדדים שלישיים – חשש לפגיעה במאות עובדי החנות, הישירים והעקיפים, במיוחד במצב הכלכלי הקשה הנובע ממגפת הקורונה העולמית.
יצוין, כי מתכננת המחוז הגישה לבית המשפט לעניינים מנהליים עתירה על החלטת ועדת הערר, במסגרתה התבקש גם צו ביניים, שנדחה (עת"מ 10090-06-20). זאת, בין היתר מהטעם שהחנות פועלת במבנה לו ניתן היתר בניה ומכוח רישיון עסק, מטעמים של שיהוי ועוד. גם בקשת רשות ערעור שהוגשה בגין החלטה זו לבית המשפט העליון נדחתה (בר"מ 4470/20).
אנקדוטה מעניינת הינה העובדה שמתכננת המחוז יוצגה בהליכים אלו על ידי הפרקליטות, בעוד שוועדת הערר שהחלטתה נתקפה נותרה ללא ייצוג, למרות שהפרקליטות אמורה לייצג אותה בהליכים כנגד החלטותיה.
אחת הסוגיות המעניינות בעינינו בהקשר של ההחלטות שנסקרו לעיל היא נושא אכיפת עבירות הבנייה. וזאת – במיוחד לאור זאת שההליך הוגש על ידי מתכננת המחוז.
תופעת עבריינות הבנייה זכתה לכינוי "מכת מדינה". לאור האמור, בשנת 2001 ניתנה הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 8.1150 שעניינה "בקשות לדחיית דיון בהליכים פליליים בשל הגשת בקשה להיתר או לתכנית", ובמסגרתה נקבע בין היתר כי מוסדות התכנון רשאים להביא בחשבון במסגרת מכלול השיקולים שהם שוקלים את העובדה שמדובר בבקשה שמיועדת להכשיר עבירות בנייה וכן שיקולים של מניעת עבריינות בנייה. הנחייה זו קיבלה ביטוי בפסקי דין שונים, לרבות פסיקת בית המשפט העליון.
בהמשך הדברים, בפסק הדין בע"א 9057/09 דן אינגר נקבע "מבחן המגרש הריק", לפיו כאשר מוסד תכנון דן בתכנית המכשירה עבירות בנייה בדיעבד, עליו להתעלם מעבירת הבנייה הקיימת ולבחון האם היה מאשר את התכנית בהתעלם מהבינוי הלא חוקי הקיים.
בשנת 2017, תוקן תיקון מס' 116 לחוק התכנון והבניה שעיקרו תיקון פרק י' לחוק, העוסק באכיפה ועונשין בתחום עבירות הבניה. נדבכים מרכזיים בתיקון מס' 116 הם הגברת הסנקציות שניתן להטיל על עברייני בנייה וייעול הכלים המאפשרים סילוק בנייה בלתי חוקית והפסקת שימושים אסורים.
מדובר, אם כן, במערכת איזונים עדינה, כאשר מצד אחד של המתרס ניצבים שיקולים שעניינם שמירה על שלטון החוק ומניעת עידוד עבריינות ובנייה, ומצידו השני של המתרס ניצבים שיקולים שעניינם תכנון ראוי, הגנה על הסביבה, שיקולים כלכליים, הגנה על צד ג' ועוד.
אלא, שלא תמיד ברור מה הקו המנחה את רשויות אכיפת החוק ומוסדות התכנון בפעולותיהם: נפנה, לדוגמה, לעניין אשר בגילוי נאות נציין כי הוא מטופל גם על ידי משרדנו – התחנה המרכזית "החדשה" בתל אביב.
משרדנו מייצג מאות בעלים אומללים שרכשו לפני למעלה מ-40 שנים, במיטב כספם, חנויות בבניין התחנה המרכזית החדשה. מרבית החנויות מעולם לא נפתחו וחלקן אף מעולם לא הועברו לחזקת הרוכשים, וזאת – בשל מחדלים של גורמים שונים, לרבות מוסדות התכנון.
מבנה התחנה המרכזית הוקם מלכתחילה תוך ביצוע חריגות בנייה חמורות על ידי בעליו, שהתבטאו בין היתר בהגדלת היקף שטחי המסחר הבנויים בעשרות אלפי מ"ר ביחס לתכניות וההיתרים שניתנו. מבקר המדינה התייחס לחריגות החמורות הנ"ל בדו"ח משנת 1978 ואף הגדיר את הפרויקט ככישלון ציבורי, תוך שהטיל את האחריות על תיקון הליקויים בין היתר על עיריית תל אביב.
הסתבר, כי בשלב מסוים התירה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב "ניוד" של היתרי בניה שניתנו במקור לאזורים מסוימים, לאזורים אחרים – ששווקו ואוכלסו על ידי חברת התחנה המרכזית החדשה, ואשר נבנו כאמור בחריגה מהיתר. וכל זאת, תוך הותרת בעלי חנויות, שחנויותיהם נבנו על פי היתר כדין, כאבן שאין לה הופכין – ללא היתר, ללא זכויות בנייה, ללא אפשרות לקבל טופס 4 ואישורי אכלוס, וללא אפשרות לקבל רישיונות עסק.
הבטחות שניתנו לקידום תכנון שמטרתו הכשרת השטח ממנו ניטלו הזכויות לא קוימו.
מאז, משך עשרות שנים, בנוי מבנה התחנה המרכזית החדשה, שהוא למיטב ידיעתנו מבנה התחנה המרכזית הגדול בעולם, בחריגות בנייה של מאות אלפי מ"ר, בניגוד לתכנית החלה וללא היתרי בנייה, בטבורה של העיר תל אביב. וכל זאת, תוך פגיעה חמורה בשלטון החוק, ויתירה מכך – תוך פגיעה במאות רוכשי חנויות שמעולם לא נפתחו ואינן יכולות להיפתח עד להסדרה של חריגות הבנייה העצומות.
הדבר משפיע כמובן גם על זכויות הרוכשים ועל אי רישום בניין התחנה המרכזית בטאבו, ועוד חוליים רבים שקצרה היריעה למנותם במאמרנו זה.
מוסדות התכנון – הוועדה המקומית והוועדה המחוזית – או כל גורם אחר – לא נקטו וממשיכים שלא לנקוט כל פעולה אמיתית ביחס לחריגות הבנייה המסיביות בתחנה המרכזית החדשה, על אף כל הסמכויות שמקנה חוק התכנון והבניה לצורך כך.
כשלמדנו על המאבק שמנהלת מתכננת מחוז ירושלים בחנות איקאה באשתאול ובזוכרנו את היעדר אכיפת דיני התכנון והבניה בתחנה המרכזית החדשה בתל אביב לא יכולנו שלא לתהות האם יש קו מנחה בפעולות מוסדות התכנון כנגד "מכת המדינה" בדמות עבריינות הבנייה ואם כן מהו?
ויזכור כל סוגר מרפסת ללא היתר שמרגיש את זרוע אכיפת החוק, כי בתל אביב עומד מבנה הכולל מאות אלפי מ"ר שניבנו בחסות הרשויות ובניגוד לחוק, ואין כל מניד עפעף.
