האנ"מ ושברו
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד יפעת בן אריה
אזור נופש מטרופוליני ובשמו המקוצר האנ"מ, מוגדר בתכנית המתאר המחוזית של מחוז המרכז 3/21 כ"שטח בעל חשיבות על מקומית המיועד בעיקרו לפעילות נופש, פנאי וספורט בשטחים פתוחים ועיבוד חקלאי, וכן למטרות משלימות ותואמות של בינוי גובל". (במחוז ישנם 7 אזורי אנ"מ – אילנות נתניה, צפון רעננה, בקעת אונו, צפון מזרח ראשל"צ, מערב ראשל"צ, נס ציונה דרום ונס ציונה צפון).
תמ"מ 3/21 קובעת בין היתר, כי השימושים המותרים באנ"מ הם בעיקר חקלאות, מתקני ספורט, חניונים, אירוח והסעדה (כמו גני אירועים וחניונים) מתקנים לפנאי פסיבי ואקטיבי, סדנאות וירידי אומנות, שטחים פתוחים (כמו שמורות טבע, יערות), מתקני תשתית, דרכים ועוד. הגדרה זו מתייחסת לשימושים שלא ניתן לעשות לרוב בתוך מרכזי הערים.
כמו כן, נקבע בתמ"מ 3/21, כי יש להכין תכנית מתאר מקומית שתתייחס לכל אנ"מ בשלמותו וזאת כתנאי להכנת תכניות מפורטות בתחום האנ"מ. עוד נקבע בתמ"מ 3/21, כי הועדה המחוזית מוסמכת לאשר תכנית מתאר מקומית לאנ"מ הכוללת שימושים שונים מאלו המתוארים לעיל, ובלבד כי הם יהיו תואמים ומשלימים לאזורי הפיתוח הגובלים קרי, אזורים "צמודי דופן" וכן ששטחם לא יעלה על 15% מסך השטח המיועד לאנ"מ. כלומר, בתמ"מ 3/21 ישנה הוראה המגבילה את היקף הבינוי (תכסית קרקע לפיתוח) לשטח שלא יעלה על 15% מכלל השטח המיועד לאנ"מ.
לעת הליכי התכנון והאישור של תמ"מ 3/21 (עוד בשנת 2003) ולאחריהם, נטען על ידי גורמי התכנון והרשויות כי אותם ה-15% לפיתוח האמורים, נקבעו בין היתר כ"פתרון" למימון הקמת האנ"מ על שימושיו השונים תוך גביית היטל השבחה וכדו', וחלף תשלום פיצוי לשטחים שיינטלו כציבוריים. לאור האמור, החלוקה העתידית של זכויות הבנייה אמורה להתבצע בין כלל בעלי הזכויות בתוך האנ"מ כולו. חיזוק לגישה זו, ניתן למצוא במסגרת התנגדויות לתמ"מ 3/21 ותביעות ירידת ערך לפי סעיף 197 שנדחו מהנימוק שתמ"מ 3/21 לא הביאה לירידת ערך הקרקע, אלא, אף השביחה אותם שכן במצב הקודם לתמ"מ, היה ייעוד הקרקע חקלאות ואילו כיום ישנם 15% מהשטחים המיועדים לפיתוח שיתחלקו בין בעלי האנ"מ.
כלומר, אם "נפרוט" את השימושים השונים הכלולים בתמ"מ 3/21 נמצא, כי יש מעין חלוקה בין "שטחים פתוחים" ל"שטחים לפיתוח" וכפועל יוצא נראה כי נוצר מתח אדיר בין בעלי הזכויות הממוקמות באזורים צמודי דופן לבין בעלי זכויות אחרים בקרקעות שאינן ממוקמות בצמידות לשטחים מבונים ומקרקעיהם מיועדים לשטחים ציבוריים או ליצירת "ריאות ירוקות" אך עדיין כלולים בגבולות התכנון העירוני כך שיבואו בעליהם בציפייה להיות שותפים בתכנית איחוד וחלוקה שתשביח גם את זכויותיכם בעת שתקודמנה תכניות המשך מכוחה של תמ"מ 3/21.
בהמשך לתמ"מ 3/21 החלו לקדם, אמנם בעצלתיים, תכניות שונות בתחומי האנ"מ שנבקש להתייחס כדוגמא לאחת מהם שאושרה בשנת 2017 בתחומי העיר נתניה והמועצות המקומיות באזור, המכונה תכנית ה"אילנות" תמ"מ 3/21 תיקון 36 (להלן: "תכנית האילנות") המשתרעת על שטח של כ-5,500 דונם שהינה תכנית "כתמים" אשר הגדירה ייעודים שונים בתכנית, חלקם ביעוד ציבורי כגון שצ"פ, מבני ציבור ועוד, וחלקם בייעוד לבנייה כגון מגורים, תעשייה ועוד.
יצוין, כי לתכנית האילנות הוגשו התנגדויות שונות ובהן נטען בין היתר, כי מעל כלל בעלי הקרקע הכלולים בתכנית מרחפת עננת האנ"מ ומשכך למרות שחלק מהקרקע יועד לשטחים פתוחים וחלק מופחת מהקרקע יועד לבניה הרי שיש להוסיף לתכנית הוראה לפיה, שבעת הכנת תכנית מפורטת יכללו הוראות בדבר איחוד וחלוקה של כלל המתחם, באופן אשר יטיב בצורה שוויונית עם כל בעלי הקרקע בתחום הקו הכחול של התכנית. היינו, במסגרת טבלאות ההקצאה והאיזון שלה יכללו כל השטחים הכלולים בתכנית בערכי קרקע טרם שינוי ייעודם בתכנית האילנות ובכך תערך חלוקה שווה בין כלל בעלי הזכויות במסגרת ה-15%, ולא תערך אבחנה בין מי שמקרקעיו סומנו ביעוד לבניה לבין מי שמקרקעיו סומנו ביעוד כשטח פתוח כגון שצ"פ פארק וכו'.
הועדה המחוזית דחתה טענה זאת בנמקה, "קביעת שטחי הפיתוח בתחום האנ"מ נעשתה משיקולים תכנוניים הנובעים תמ"מ 3/21 ותמ"א 35 תוך יישום העקרון של פיתוח צמוד דופן, אין כל חובה להחיל פיתוח או תכלית מניבה על כל שטחי האנ"מ, עקרו של האנ"מ הוא מערך השטחים הפתוחים. מטרתה של התכנית היא בחירת התכליות המתאימות לתאי שטח מתוך סל התכליות שנקבעו בתמ"מ 3/32. תמ"מ 3/21 לא חייבה החלת הפיתוח על כל תחום האנ"מ, ולפיכך, הכללת שטח בהיקף של אלפי דונמים במתחם לאיחוד וחלוקה משיקולים של פיצוי מהווה שיקול זר להליך התכנוני ואין להיענות לטענות המתנגדים בהקשר זה".
במסגרת הדיון בהתנגדויות לתכנית האילנות, עמדת משרד המשפטים הייתה בראש ובראשונה, כי טענות מסוג זה צריכות לידון ברמת התכנית המפורטת ולא בתמ"מ, אך צוין בין השאר כי "בשנתיים האחרונות, אנחנו הוצאנו כמה חוות דעת על מקרים נקודתיים של אנמי"ם שבהם הוחלט כן להכניס חלק מבעלי הקרקע לאיחוד וחלוקה….זאת אומרת שהסיטואציה שם הייתה שלמרות שיש בן – אדם שיש לו קרקע פרטית ובסופו של דבר נקבע שזה יהיה פארק, אבל מבחינה תכנונית אמיתית דווקא המתחם הירוק שמתוכנן על הקרקע שלו הוא קשור במישרין לבניה המוצעת. לפעמים אפשר .. זה לא ההמלצה.. אבל זה השאלה אם זה המצב בכל אנ"מ ואנ"מ".
נראה, כי עמדת משרד המשפטים וכפי שכבר הביעה המדינה עמדה עקרונית דומה במקרים אחרים, על מנת להכליל שטח של בעלי קרקעות פרטיים שמקרקעיהם יועדו לשטח ציבורי באיחוד וחלוקה נדרשת זיקה ישירה של השימוש הציבורי שישרת את המתחם הספציפי לבנייה.
נציין כי בימים אלה הופקדה בנתניה, תכנית מפורטת ראשונה מס' 408-0340562 "מתחם הבננה" שהינה למיטב הידיעה התכנית המפורטת הראשונה של האנמ"ים המתייחסת לחלק משטחי תכנית האילנות ואשר עיון בה מעלה כי חלוקת השטחים לבניה (מגורים ותעשייה) המהווים את אותם 15% לפיתוח מכוח תמ"מ 3/21, מתבצעים כמעט ורק לגבי חלק מבעלי הקרקע הכלולים באנ"מ.
מהאמור צפה ביתר שאת השאלה העולה במאמר זה והיא סוגית האיזון או ליתר דיוק חוסר האיזון בין כל בעלי הקרקע בצורה מיטבית. לשון אחר, הדילמה היא האם אכן רק בעלי קרקעות "צמודות הדופן" לאזורים המבונים יזכו להשביח את נכסיהם בעקבות התכנית עבור אותם 15% המותרים לניצול מיטבי של הקרקע, או שמא היה על הועדה לערוך איחוד וחלוקה מחדש של הקרקע וליצור טבלאות איזון בין כל בעלי הקרקעות באנ"מ (100%מהבעלים)?
לפי תכנית מתחם הבננה עולה ש-15% אינם אמורים להתחלק בין כלל בעלי הזכויות, אך ברי כי יש מי שיטען האם קביעה זאת תואמת את הוראות וכוונת מחוקק תמ"מ 3/21 והתכניות שבאו מכוחה, וליתר דיוק – אם תכנית מתחם הבננה היתה מתאשרת שנים בודדות לאחר אישורה של תמ"מ 3/21 האם גם אז חלוקת ה-15% היתה נערכת באופן חלקי ובהתייחס רק לחלק מבעלי הקרקע? יתרה מכך, ככל וכוונת התמ"מ היתה כי ה-15% ייוחסו לחלקות מסוימות ולא לכל תחום האנ"מ, מדוע לא נקבע הדבר באופן מפורש או למצער מיקום השטח לבניה?
נראה, כי הנושא עולה בתקופה בה נתגבשה עמדת מנהל התכנון לפיה, שיקול תכנון לא אמור להיות מעורב עם שיקול פיצוי וכן כי לתכנית איחוד וחלוקה ייכנס שטח רק אם הוא משרת רק את התכנית המסוימת, מנגד, אין הרבה דוגמאות דומות למקרי הנופש המטרופוליני שאין ספק כי משרת לא רק תכנית מסוימת אלא את הרשויות הסמוכות כריאה ירוקה. השאלה היא אם פרשנות נוכחית בשנת 2020 ששונה מפרשנות ששררה בשנת 2000, תשנה ותשפיע על זכויות קניינות, למרות עמדות שעלו בעבר מפורשות על ידי הרשויות, על מנת למנוע תביעות וטענות.
לנו נדמה שיעברו "עוד הרבה מים במחוז מרכז" עד אשר סוגיה זו תתברר ותוכרע באופן סופי, ולנוכח היותה "סנונית ראשונה" של תכנית מפורטת בתחום האנ"מ, נראה כי להכרעתה תהא קרוב לוודאי השפעה ניכרת והשלכת רוחב על תכניות מפורטות אחרות באזורי אנמי"ם אחרים, שתקודמנה מכוח התמ"מ, ונראה כי עוד לא נאמרה המילה האחרונה.
