מאמר

חיוב בהיטל השבחה בגין תכנית בינוי

מאת עו"ד צבי שוב, ועו"ד עמיעד גולדברגר

האם ניתן לחייב בהיטל השבחה בגין שינוי תכנית בינוי ?

המונח "תכנית בינוי" (המכונה גם "תכנית עיצוב" או "נספח בינוי/עיצוב") אינו מעוגן בחוק התכנון והבניה והינו פרי המציאות התכנונית, כלי עזר המשמש לצורך השלמת תכנית סטטוטורית באמצעות מתן הוראות והנחיות מפורטות המאפשרות הוצאת תכנית אל הפועל, באמצעות היתרי בנייה מפורטים. תכנית בינוי הינה מסמך המשרטט ברמת פירוט גבוהה, באמצעים גרפיים או מילוליים, את תמונת הבנייה המתוכננת בשטח שעליו חלה תכנית סטטוטורית.

יש להבחין בין שני סוגים של תכנית בינוי: האחד, תכנית בינוי המצורפת לתוכנית הסטטוטורית ומהווה חלק ממנה. תכנית בינוי מסוג זה היא למעשה פירוט והרחבה של התכנית הסטטוטורית והיחס אליה הוא כאל חלק מהתוכנית הסטטוטורית.

סוג שני של תכנית בינוי כולל תכנית הנעשית לאחר אישורה של תכנית סטטוטורית ועל פי הנחיות הקבועות בה. תכנית בינוי מסוג זה אינה עוברת את מסלול האישור הקבוע בחוק התכנון והבניה וכתוצאה מכך אין לציבור בדרך כלל זכות התנגדות בנוגע לאמור בה.

יצוין, כי קיים גם סוג שלישי של תכנית בינוי, המאושרת במועד מאוחר לתכנית, המכונה  "נספח בוקע", אך הוא אינו מעניינו של מאמר זה.

השימוש בתכניות בינוי מהסוג השני, אף כי מדובר בתכנית שאין לה מעמד פורמאלי לפי חוק התכנון והבניה, היה נפוץ משך שנים רבות אצל מוסדות התכנון כבסיס להוצאת היתרי בניה, בעיקר עד תיקון 43 לחוק בו הוסף סעיף 145(ז) אשר נועד למנוע אישורן של תכניות כלליות אשר אינן כוללות פירוט של שטחי הבניה, קווי הבניין, מספר הקומות וכיוצ"ב, אלא קובעות כי אלו יאושרו במסגרת תכנית הבינוי שתאושר.

לאורך השנים הביע בית המשפט העליון את דעתו הברורה על כך שלתכנית בינוי אין כל מעמד חוקי עצמאי והיא אינה מסוג התכניות שחוק התכנון והבניה מכיר בהן ועל כן, אין היא יכולה אלא להביא לידי ביצוע את שנקבע בתכנית מפורטת שאושרה כדין (בג"צ 445/73 סער ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מרכז ואח').

על עמדה עקרונית זו חזר בית המשפט העליון בבג"צ 5631/92 יפו יפת ימים ואח' נ' שר הפנים ואח', לפיה תכנית בינוי היא תכנית המפרטת, על יסוד קביעותיה המפורשות של תכנית בניין עיר המוכרת בדין, מה יהיו תהליכי ביצוע הבינוי, הלכה למעשה, וכי אין להסדיר בתכנית בינוי נושא החייב להיות מוסדר בתוכנית מתאר או בתוכנית מפורטת. תכנית הבינוי יכולה להיווסף על הסדר נאות של הנושא הכלול בתוכנית המוכרת בדין, כדי לפרט שלבי ביצוע או דרכי ביצוע, אך אינה באה במקום תכנית כאמור ואינה מייתרת אותה.

בעקבות זאת, במסגרת ערר (י-ם) 6007/08 פרימק יזמות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשדוד, חזרה ועדת הערר על הקביעה העקרונית, לפיה אין להסדיר בתוכנית בינוי נושאים החייבים להיות מוסדרים בתוכנית מתאר או בתוכנית מפורטת וכי הוראה בתכנית המאפשרת לעשות כן אינה ראויה. על אף זאת, ועדת הערר לא מצאה לנכון להורות לוועדה המקומית להכין תכנית סטטוטורית חדשה, אלא רק הנחתה אותה לפרסם את תכנית הבינוי להתנגדויות לציבור על מנת שתוכל לשקול בעת הדיון באישור תכנית הבינוי את כלל השיקולים הרלוונטיים, לרבות עמדת הציבור ביחס לתוכנית הבינוי. ראה גם ערר (צפון)) 91/155 נאוה עמוס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה טבריה.

בנוסף, מעמדו של נספח בינוי המצורף לתכנית, נקבע על פי האמור בהוראות אותה תכנית. לפיכך, התכנית עשויה לקבוע הוראות שונות לגבי תוקפו ומעמדו של נספח הבינוי. כאשר התכנית קובעת כי נספח הבינוי המצורף לה או חלק מהוראותיו הינו "מחייב" לא ניתן לתת היתר בניגוד להוראות המחייבות בלא נקיטת הליכים על פי החוק. כאשר נספח הבינוי מוגדר כ"מנחה" מותר לרוב לתת היתר בסטייה ממנו, ככל שהסטייה הינה במסגרת התכנית שאושרה וככל שקיימת הצדקה לכך, ללא צורך בפרסום הקלה. סבירות הסטייה נבחנת לפי הנסיבות, ובכללן גודל הגמישות התכנונית שהותרה ותכליתה.

בעמ"נ 43989-03-11 קיבוץ עינת אגודה שיתופית נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, קיבל בית המשפט המחוזי בפתח תקווה את ערעורו של קיבוץ עינת על החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה וקבע כי החלטתה של הוועדה לפיה תכנית בינוי תחשב כמפורטת לצורך גביית היטל השבחה – אינה סבירה. בית המשפט ניתח את הוראות חוק התכנון והבניה ביחס להיטל השבחה והגיע למסקנה כי אין בהוראות החוק התייחסות לתכנית בינוי. בית המשפט התייחס למאפייניה של תכנית בינוי והדגיש כי אחד ממאפייניה הבולטים הוא שאישורה אינו כרוך בהליך של פרסום ודיון בהתנגדויות, להבדיל מהליך אישורן של תכניות מתאר מקומיות ותוכניות מפורטות. בית המשפט הפנה גם לפסיקה לפיה עניין שיש להסדירו בתכנית מפורטת אין להסדירו בתכנית בינוי. לפיכך, דחה בית המשפט את הטענה לפיה תכנית הבינוי שמכוחה התבקשה להוציא היתרי בניה עבור הקיבוץ היא "בפועל" תכנית מפורטת, שכן היא כוללת הוראות מפורטות שאינן מופיעות בדרך כלל בתכנית בינוי שהיא בדרך כלל תשריט.

עקרון דומה נקבע גם בערר (מרכז) 62/17 בנימין יעקב פור נ' הוועדה המרחבית לתכנון ולבניה שרונים, בו נדונה הוראה בתכנית לפיה "…יוצאו היתרי בניה ע"פ תכנית בינוי אשר תאושר בועדה המחוזית…". לעמדת השמאית המכריעה, הצורך באישור תכנית בינוי משקף דחיה של 3 שנים – מה שמביא להפחתת שווי המקרקעין במצב התכנוני הקודם ולהגדלת היטל ההשבחה. בית המשפט לא מצא פגם בקביעתה העקרונית של השמאית המכריעה, וקבע כי אין זה בלתי סביר שקונה סביר שהיה מביא בחשבון את הפסיקות הנ"ל, היה מעריך כי הועדה המחוזית היתה שולחת אותו להכין תכנית מפורטת ולא היתה מסתפקת באישור תכנית בינוי, או לפחות דורשת לפרסם את התכנית להתנגדויות לציבור.

האם יש צורך בפרסום הקלה בסטייה מנספח בינוי ? בערר (מרכז) 8108/12 חברת הרבוע הכחול נדל"ן בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה, קבעה ועדת הערר כי מעיקר הדין כאשר מבקשים לסטות מנספח בינוי המוגדר כנספח מנחה, אין חובה בפרסום הקלה מכח הוראת סעיף 149 לחוק, אך לוועדה המקומית מוקנה שיקול דעת במקרים מסוימים לפרסם את הבקשה לעיון הציבור. לפיכך, אין בעצם קבלת ההחלטה על פרסום הקלה על ידי הוועדה המקומית כדי להוות ראיה לקיומו של אירוע מחולל השבחה. הקלה שפורסמה ואושרה בהעדר חובה לעשות כן על פי דין, אינה מהווה אירוע מס לצורך חיוב בהיטל השבחה וזאת אף אם יש בה כדי להעלות את שווי המקרקעין.

לסיכום, על פי מגמת הפסיקה המפורטת לעיל, נראה כי ככל שמדובר בתכנית בינוי "מחייבת", לא ניתן לתת היתר בניגוד להוראות המחייבות בלא נקיטת הליכים על פי החוק וממילא כל שינוי מהווה שינוי של תכנית בגינו ניתן לחייב בהיטל השבחה. לעומת זאת, כאשר תכנית הבינוי מוגדרת כ"מנחה" מותר לתת היתר בסטייה ממנה במסגרת התכנית שאושרה ללא צורך בפרסום הקלה (גם אם פורסמה בפועל) ולכן היא אינה מהווה אירוע מס לצורך חיוב בהיטל השבחה אף אם יש בה כדי להעלות את שווי המקרקעין.

במאמר מוסגר יצוין, כי בפסק הדין שניתן ביום 15.3.18 בבר"ם 2090/16, 2273/16 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה נ' אקרו בע"מ, קבע בית המשפט העליון, ברוב דעות, כי גם אישור תשריט איחוד חלקות, המאפשר הגדלת שווי המקרקעין עקב ניצול פרוגרסיבי של זכויות על פי תכנית, אינו מהווה "אירוע מס" המאפשר לוועדה המקומית לגבות היטל השבחה בגינו שכן ההשבחה נבעה מאישור תשריט האיחוד, ואין ליחסה לתכנית.