סוף מעשה במחשבה תחילה – הקושי באי החלת סופיות הדיון על מוסדות התכנון

version2_Final-01

 

 

גרסאת-הדפסה-עברית

 

 

סוף מעשה במחשבה תחילה

____________________________________________________________________

מאת – עו"ד צבי שוב ועו"ד אריאל פל

אחד מעקרונות היסוד של שיטת המשפט בישראל, הינו עקרון סופיות הדיון, מכוחו נגזר הכלל של "מעשה בית דין" בהליך האזרחי. עקרון זה, מבוסס על האינטרס הציבורי כי להתדיינות יהא סוף ומתוך מטרה שעניין שנדון והוכרע על ידי ערכאה שיפוטית כזו או אחרת, לא ידון ככלל שוב בפני אותה ערכאה וזאת בשביל להפחית ככל האפשר מהנזק שנגרם לצדדים האחרים, שמוצאים עצמם נגררים במשך זמן רב לערכאות השונות ומכלים אגב כך את זמנם, מרצם והונם.

עם זאת, ביחס לגופים תכנוניים, קבעה ההלכה הפסוקה, שככלל עיקרון סופיות הדיון אינו חל על החלטות של מוסדות התכנון וזאת כדי לאפשר להם, מרחב שיקול דעת בסוגיות תכנוניות, מבלי שיהיו קשורים להחלטותיהם הקודמות יתר על המידה ובהינתן מעמדם כרשויות מנהליות המחויבות לשקוד על הגשמת מטרות הנעוצות בטובת הכלל.

במילים אחרות, ההחלטה של גופי התכנון, אינה צריכה להיות נוקשה כפסק דין סופי. היא צריכה מידה של גמישות שתאפשר להתאים אותה מעת לעת לצרכים העובדתיים, החברתיים, הכלכליים וליתר הנסיבות המשתנות.

למרבה הצער, הגמישות האמורה והאפשרות שניתנה למוסדות התכנון לשנות את החלטותיהם, הובילה, לעיתים, למצבים שבהם החלטות שהתקבלו, שונו או התהפכו באופן שרירותי, ללא הנמקה או שינוי נסיבות, יתרה מזו, הפררוגטיבה של רשויות התכנון לשוב ולעיין מחדש בהחלטותיהן בכל עת, ללא נימוק ממשי הנראה לעין, מביא לעיתים לפגיעה בערך היציבות ובאינטרס ההסתמכות של הפרט.

משכך, הפסיקה, בחלק מהמקרים צמצמה את האפשרות של מוסדות התכנון לעיין מחדש בהחלטותיהן ולהפכן, כדבר שבשגרה, ונקבע שהדבר יתאפשר רק לאחר שהרשות בחנה את המצב החדש בכובד ראש, ושקלה והעריכה אם התקיימו נסיבות חריגות המחייבות מתן פתרון שונה למצב ואם מתקיים באותו מקרה אינטרס ציבורי מובהק הגובר על כל אינטרס צר יותר של הפרט או חוג אזרחים מסוים (ר' למשל: ע"א 196/90 עניין ירמיהו עיני).

למרות זאת, בחלק מהמקרים נכונה הייתה הפסיקה להכיר בהחלטת הרשות לשוב ולהעריך הערכה חדשה, גם ללא שינוי נסיבות (בשים לב לאמירות שצוינו בין היתר, בבג"צ 9717/03 נעלה), כאשר לאחרונה ניתנו מספר פסקי דין והחלטות אשר חידדו את השיקולים והכללים שעל רשות התכנון לבחון עת מבקשת היא לשנות או לעיין מחדש בהחלטה קודמת.

כך למשל, בערר (חי') 535/14 זליגמן אורנה נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה שומרון (ע"י היו"ר עו"ד דקלה מוסרי-טל), נדונה בקשה להיתר להוספת ממ"ד (תוך הקלה) ותוספת בניה ליחידה קיימת וכן להוספת יח"ד במגרש. בקשה זו נדונה ואושרה על ידי הועדה המקומית ביום 19.11.14 ואולם, זו החליטה לשנות חלק מהחלטתה במסגרת החלטה נוספת שקיבלה ביום 6.1.15 כתוצאה מהתנגדות שהגיש בעל זכויות במגרש גובל באיחור רב ולאחר ההחלטה הראשונה.

באותו מקרה, ועדת הערר קבעה כי שעל פי ההלכה הפסוקה, על אף שקיימת לוועדה המקומית הסמכות לשנות מהחלטותיה, הרי שיש להשתמש בסמכות זו במשורה; שכן, יש בקיומו של דיון חוזר משום פגיעה בזכויותיו של האזרח, להבאת עניינו לידי סיום ופגיעה בהסתמכותו על החלטותיה של הרשות. כמו כן, ועדת הערר הדגישה, שנגזרת מאותה הלכה, היא חובת ההנמקה המוגברת החלה על הרשות המבקשת לקיים דיון חוזר בהחלטתה.

לאור העובדה שבאותו מקרה הועדה המקומית לא הציגה נסיבות חריגות המצדיקות קיומו של דיון חוזר ולא הציגה כל טעם לקיומו וממילא לא נימקה את החלטתה בעניין, וועדת הערר החליטה לבטל את החלטתה המאוחרת של הוועדה המקומית.

מקרה נוסף, נדון במסגרת עת"מ 49288-05-14 דרשן ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה, שם הגישו העותרים בשנת 2009 בקשה להיתר לתוספת 3 קומות מגורים + קומה חלקית מעל מבנה מסחרי קיים – סה"כ 7 יח"ד. לאחר מספר דיונים שהתקיימו, החליטה הועדה המקומית לאשר את הבקשה להיתר, בכפוף למספר תנאים (להלן: "האישור הראשון").

לאחר האישור הראשון, ערכה הוועדה המקומית בדיקה מחודשת וגילתה שהאישור האמור ניתן בטעות שכן נתחוור לה שעל המקרקעין ניצבו שני מבנים, מבנה מסחר ומבנה מאפיה, בבעלות שונה ומבנה המסחר "שאב" אליו את כל זכויות הבניה הלא מנוצלות במקרקעין.
באותו דיון חוזר, הובאה לפני הועדה המקומית, בקשה סותרת של העותרים לקדם הליכי תמ"א 38 על המקרקעין.

בנסיבות אלה, ראתה הועדה המקומית לנכון לבחון מחדש, תכנונית, את החלטתה לאישור ההקלה ליחידת דיור שביעית, תוך התייחסות לכך שהמקרקעין אינם מאפשרים פתרונות חנייה בתוכם ותוך כדי בחינת היבטי התנועה ברחוב והצורך בשימור אופיו בדרך של צמצום העמסת בניה על גבי מבנים וותיקים ייחודיים שבו. לאחר בחינת השיקולים הנ"ל, החליטה הועדה המקומית לבטל את האישור השני שנתנה לעותרים, מבלי שנתנה לעותרים הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיהם.

בית המשפט דן בשתי ההחלטות שביטלו כל אחד מן האישורים הנ"ל וקבע, בין היתר, כי רשות מנהלית יכולה לחזור בה מטעותה ואולם במקרה זה יהא עליה לאזן בין השיקולים השונים העומדים על הפרק. בית המשפט ציין, בין היתר, את הדברים שלהלן:
"בשקילת יכולתה של הרשות לחזור בה מטעותה יש לאזן בין שיקולים שונים העומדים על הפרק, וכל מקרה יבחן על-פי נסיבותיו. כך יש להבחין בין טעות שנגרמה באשמת הרשות לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. טעות שנגרמה באשמת הרשות ניתנת אף היא לתיקון, אך לשם כך נדרש אינטרס ציבורי מיוחד המצדיק זאת. כמו כן יש להבחין בין טעות הנופלת במסגרת הסמכות של הרשות לבין טעות הגורמת לתוצאה בלתי חוקית או מנוגדת לסמכותה של הרשות. הבחנה נוספת שנעשתה בפסיקה לגבי חזרה מטעות על-ידי הרשות היא ההבחנה בין טעויות שבשיקול הדעת לבין טעויות טכניות. לגבי אלה הראשונות תהיה הרשות בדרך-כלל קשורה בהחלטתה, בעוד שלגבי האחרונות תוכל הרשות בדרך-כלל לחזור בה מהחלטתה. בנוסף, יש לבחון את אינטרס הפרט בסופיות ההחלטה המינהלית, את מידת ההסתמכות שלו עליה, והאם שינה מצבו לרעה עקב ההחלטה או שנגרם או עלול להיגרם לו נזק בעקבות שינויה. מנגד יש לבחון את מהותו של האינטרס הציבורי אותו מבקשים לקדם".

מטעמים אלה, קבע בית המשפט כי החלטת הועדה המקומית לשינוי האישור הראשון ניתנה כדין, לאחר שינוי הנסיבות.

בהמשך, בדונו בהחלטת הועדה המקומית לבטל את האישור השני שניתן, קבע בית המשפט שעל אף שרשות מנהלית מוסמכת ורשאית לשנות או לבטל את החלטותיה עם קיומן של נסיבות חדשות, היא תעשה כן רק לאחר שנתנה לאותו אדם הזדמנות נאותה להשמיע בפניה את טענותיו.

לאור העובדה שבאותו מקרה, דובר על החלטה המבטלת היתר שהונפק ליזמים ובהתאם לו שולם היטל השבחה וכל זאת בשעה שהנושא של ביטול או תיקון האישור השני לא היה כלל על סדר היום, הרי שמדובר בנסיבות חריגות ובשינוי דראסטי המצדיקות, את קיומה של זכות השימוע בכתב.

בסופו של יום, לאור העובדה שבכל זאת החלטת הועדה המקומית נשענה על נימוקים תכנוניים, בית המשפט פסק שבנסיבות אלה, הפתרון הראוי הוא חיוב הרשות המנהלית בעריכת שימוע כנדרש, וחזקה על חברי הועדה המקומית שיבחנו את טענות העותרים "בדעה פתוחה".

בנוסף, בימים אלה, ניתן פסק דינו נוסף של בית המשפט המחוזי בחיפה במסגרת עתמ (חי') 63761-10-15 חברת רענן השרון (2008) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, באותו מקרה נמנעה הועדה המקומית מלדון בבקשה להיתר בניה, שמטרתה היא שיפור נגישות ושיפור הנכס לטובת פגועי הנפש ולרווחתם בהתאמת הנגישות להוראות הדין ולפיכך, הוגש ערר. בין לבין, קיימה מליאת הועדה המקומית דיון בבקשה להיתר ובהתנגדויות הרבות שהוגשו לה, כאשר בתום הדיון הוחלט לאשר את ההיתר בתנאים.

לאחר זימון לועדת הערר, ביקש יו"ר הועדה המקומית לקיים דיון חוזר בבקשה, "נוכח ריבוי כמות המתנגדים לבקשה". על החלטה זו הוגשה העתירה.

לאחר שסקר את ההלכה בעניין (אשר עיקרה צוינה לעיל), קבע בית המשפט כדלקמן:
"…שורת ההיגיון והצדק מחייבת שאכן עיון מחדש בהחלטה ייעשה במשורה, בכובד ראש ובמקרים בהם חל שינוי נסיבות, וזאת על מנת להגן כאמור על אינטרס ההסתמכות הלגיטימי של הפרט וציפייתו הסבירה כי החלטת הרשות המינהלית בעניינו היא סופית, ואף כדי למנוע החלטות שרירותיות והשפעה זרה".

בית המשפט המשיך והדגיש כי:
"גם באותם מקרים בודדים בהם נכונה הייתה הפסיקה להכיר בהחלטת הרשות לשוב ולהעריך הערכה חדשה את הנסיבות הקיימות (בלא שינוי נסיבות) חרף הפגיעה באינטרס ההסתמכות של הפרט ובערך היציבות, היה על הרשות לנמק ולהבהיר הבהר היטב מדוע נדרשה היא להערכה מחודשת. עוד יוזכר, כי החלטה של רשות מנהלית לשנות או לעיין מחדש בהחלטה קודמת כפופה היא לעקרונות הסבירות של שיקול הדעת המנהלי".

בהתאם לאמור, בית המשפט קבע שהוא שוכנע שהחלטת יו"ר הוועדה לקיים דיון מחדש נעשתה בלא נימוק כבד משקל כנדרש. הנימוק "ריבוי כמות המתנגדים לבקשה", לא יכול לעמוד, כשלעצמו ובהביאו בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים, קבע בית המשפט כי יש להעדיף במקרה זה את אינטרס ההסתמכות הלגיטימי של העותרות ואת ערך היציבות, על פני האינטרס הציבורי שממילא לא הובהר מהו.

בית המשפט סיכם, כי מתן לגיטימציה לרשויות התכנון לשוב ולעיין מחדש בהחלטותיהן בכל עת, ללא כל נימוק ממשי הנראה לעין, עלול להביא – מעבר לפגיעה בערך היציבות ובאינטרס ההסתמכות של הפרט – גם להתנהלות שרירותית וזרה שאינה מתיישבת עם כללי מנהל תקין.

סיכום
נראה כי מוסדות התכנון זקוקים למידה של גמישות בהחלטותיהן, וזאת כדי לאפשר להם להתאימן מעת לעת לעובדות החדשות ולצרכים השונים והמשתנים מעת לעת.

יחד עם זאת, הפסיקה הגבילה סמכות זו וקבעה כי ייעשה בה שימוש במשורה, לאחר בחינת כל השיקולים הרלוונטיים, לרבות העובדות/נתונים חדשים שהתגלו ביחס להחלטתה הקודמת, האינטרס והנזק שיגרם לפרט אל מול האינטרס הציבור.

הפסיקה הוסיפה וקבעה כי כנגזרת מאותה הלכה, על הרשות חובת הנמקה מוגברת, עת מבקשת היא לקיים דיון חוזר בהחלטתה, וגם במצב זה, יהא עליה ליתן לאותו פרט שההחלטה האמורה נוגעת אליו, להשמיע את טענותיו בפניה, בטרם תיתן החלטתה החדשה.

לנו לא נותר אלא לחזור על המשפט הידוע "סוף מעשה במחשבה תחילה" ולציין שהדברים נכונים ביחס לכל החלטותיהם של מוסדות התכנון, להן משמעות רבה על כלל הציבור, רצוי שהרשות שמקבלת היא החלטה לא תחשוב כי תוכל בכל עת לשנותה אלא יהא עליה לבחנה כראוי ובשום שכל.