פיצויים מן החסד בתקופה שלאחר "הלכת רוטמן"
מאת עוה"ד צבי שוב ואריאל פל
מאמר זה יעסוק בקשיים בהם נתקלים בעלי זכויות שהמדינה הפקיעה מהם את מקרקעיהם לטובת דרך בינעירונית, מבלי לפצותם בגין 25% הראשונים שהופקעו מהם, וזאת למרות שגם יתרת החלקה שנשארה בבעלותם לא הושבחה, לאחר קביעתו המפורשת בעניין של בית המשפט העליון בע"א 8622/07 ביום 14.5.12 (להלן: "הלכת רוטמן").
נזכיר, שבמסגרת סעיף 7 פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) 1943 (להלן: "פקודת הדרכים") נקבע, כי בעל קרקע לא יהיה זכאי לקבל פיצויים עבור הרבע הראשון של הקרקע שהופקעה ממנו, ואולם, שר התחבורה רשאי לפי שיקול דעתו לשלם פיצויים באשר לחלק השטח המופקע הקטן מרבע, במידה שהוכח שלבעל הקרקע נגרם "סבל" בגין ההפקעה.
בעבר, המדינה פרשה את המונח "סבל" בצורה מצומצמת ביותר והנפקעים היו נאלצים לנסות את מזלם בבתי המשפט שרוו פסיקות סותרות בעניין הפרשנות הראויה ובמקרים לא מעטים נמנע הפיצוי למרות שבפועל מן הצדק היה לשלמו.
נעיר במאמר מוסגר, כי במסגרת תיקון 3 לפק' הקרקעות נקבע כי החל ממועד התיקון (פברואר 2010) אין מקום להפחית בגין 25% אלו, וחובת התשלום הינה החל מהמטר הראשון (זאת בין היתר לאור העלאת זכות הקניין לחוק יסוד וצמצום הפגיעה בפרט). אלא, שקביעה זאת לא חלה רטרואקטיבית, לא יושמה בחוק התכנון והבניה ואף לא התייחסה לפק' הדרכים שלמעשה בוטלה במסגרת התיקון הנ"ל.
"הלכת רוטמן" שמה סוף לפסיקות השונות וקבעה במפורש, שבנסיבות בהן בוצעה הפקעה מכוח פקודת הדרכים, לטובת דרך בינעירונית [שאז כלל הציבור נהנה], להבדיל מדרך קהילתית [שאז קיימת הנאה ישירה של הנפקעים מההפקעה], מבלי שהושבחה יתרת החלקה, סמכותו של שר התחבורה להורות על תשלום "פיצוי מן החסד" [עבור הפקעת 25% הראשונים], תהפוך לסמכות שבחובה.
בעקבות ההלכה האמורה, בראשה עמד הרציונאל של מניעת כפל הליכים ויעילות שיפוטית, תוקנו הקריטריונים שנקבעו על ידי משרד התחבורה והוועדה המכרעת לקביעת פיצוי מן החסד ובמאמר זה נעמוד על חלק מהקשיים שהם מעלים ובשאלה באיזה הליך על הנפקע לנקוט כאשר הועדה המכרעת ושר התחבורה משתהים בקבלת ההחלטה משך תקופה ארוכה.
לנוחיות הקורא, להלן קישור למסמך הקריטריונים:
https://he.mot.gov.il/index.php?option=com_content&view=article&id=1056:kriterionim1943-a&catid=121:hakika-c&Itemid=71
להלן נתייחס לנק' עיקריות בהן לטעמנו עולה הצורך לערוך שינוי במסמך הקריטריונים:
התייחסות לסייג שנקבע בסעיף 5 למסמך הקריטריונים
בתחילת סעיף 5 למסמך הקריטריונים נקבע כדלקמן:
"ככל שמדובר בהפקעות שבהן תפיסת הקרקע נעשתה בתוך תקופה של שבע שנים שעד למועד מתן פס"ד רוטמן, תמליץ הוועדה המכרעת על תשלום פיצויים מן החסד (להלן, הכלל המנחה), אלא אם כן מצאה כי נתקיימו סייגים כדלקמן".
לפי סעיף זה, נקבע לכאורה שבמקרים בהם תפיסת החזקה נעשתה לפני 14.5.05, הרי שבמקרה זה הוועדה המכרעת לא תמליץ לכאורה לשר על מתן פיצוי מן החסד במקרים אלה.
אלא, שיש טוענים כי האמור בסעיף הנ"ל סותר לגמרי את הוראת המעבר שנקבעה ב"הלכת ארידור" [דנ"א 1595/06] ביום 21.3.2013 ולפיה, לא תחול התיישנות על תביעות תלויות ועומדות וכן על תביעות לפיצוי הפקעה שהוגשו בתקופה שמיום מתן פסק הדין ל-3 שנים (קרי: תביעות שיוגשו עד ליום 21.3.2016), כך שלא ברור מדוע קיים סעיף זה שמראש מונע פיצוי בגין מרכיב כה עיקרי בגין תקופה בה נקבע כי לא תחול התיישנות.
יתרה מזו, בכל מקרה לכאורה, יש עדיין מקום להותיר מעין סעיף "סל" לפיו, בהתקיים תנאים מסוימים, יוענק פיצוי למרות חלוף 7 שנים מעת התפיסה. כך למשל, במקרה שבו הנפקע לא היה מודע לתפיסת החזקה ו/או נוצרה מניעה חוקית כלשהי לפנות לשר התחבורה (כגון הסכם שנחתם עם הרשויות במסגרתו הוסכם שישמרו הזכויות ולא ינקטו הליכים לתקופה מסוימת), ברי כי במצב כזה בו טרם נולדה "עילת התביעה", ישנו קושי מובנה למנוע פיצוי.
צידוד לדעה, ניתן למצוא למשל בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2001 "שיקולים בהארכת מועדים על פי סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965, ובו פורטו ההנחיות לבחינת שיקולי השר, בבואו לבחון בקשה להארכת מועד לאפשרות הגשת תביעות פיצויים בגין ירידת ערך (להלן: "החוזר").
בין היתר, החוזר מבדיל בין שתי תקופות, זו שקדמה למועד בו נודע לנפגע על דבר הפגיעה, כי אז הדבר פועל לזכותו, וזו שלאחריה, כאשר עיכוב בתקופה השנייה יפעל לחובתו, שכן נראה הדבר כ"זלזול" מודע למועדים, שהינו שיקול לדחייה של הבקשות.
עוד נקבע במסגרת החוזר, כחלק מהשיקולים לבחינה, נסיבות אישיות הכוללות מצבים בהם נמנע מהנפגע לידע על הפגיעה, כגון עקב גיל, חוסר כשרות, מחלה ועוד, כמו כן נקבעו נסיבות אחרות בהן יש להתחשב כגון סכסוך משפטי, פגם בפרסום התכנית, קבלת מידע לא נכון מהרשויות, קיום מו"מ אמיתי באשר לפיצויים מול הרשות ועוד. כל הנסיבות לעיל, ראויים ורלוונטיים ליישום גם בעניין בקשה לפיצוי מן החסד.
לאור האמור, נטען, שעל הוועדה המכרעת לתקן את הקריטריון האמור ולאפשר מתן פיצוי, בנסיבות המתאימות, גם במקרים בהם תפיסת החזקה נעשתה לפני 14.5.05 ובכל מקרה לא לפסול מקרים שיגיעו אליה עד ליום 21.3.16 בהתאם להוראת המעבר שנקבעה ב"הלכת ארידור".
העדר אבחנה בין מקרים בהם קיים דיון/הכרעה שיפוטית לבין מקרים שלא
פעמים רבות, במקביל לפניה שנעשית לשר התחבורה, קיים הליך תלוי ועומד בבית המשפט המחוזי במסגרתו מתבררות הטענות הנוגעות להפקעה. במסגרת אותו בירור, נוהגים בתי המשפט למנות מומחה שיבחן את טענות הצדדים ויאפשר לבית המשפט לראות את התמונה העובדתית והשמאית במלואה שעל בסיסה יקבעו ההכרעות המשפטיות ויינתן פסק הדין.
כאמור, ב"הלכת רוטמן" קבע בית המשפט העליון כי הסמכות להכרעה בגין תשלום פיצוי מן החסד, נתונה לשר התחבורה שעל הכרעתו ניתן יהיה לערער לבית המשפט המחוזי.
עם זאת, בית המשפט העליון לא התייחס בפסק דינו למצב בו קיים הליך תלוי ועומד מקביל שמתנהל/יתנהל משך שנים ושבמסגרתו ממילא יתבררו כל הטענות, הנתונים והעובדות הרלוונטיות [בין היתר על ידי מומחה שבד"כ ממונה במסגרת אותו הליך] לרבות בדבר הפגיעה ביתרת החלקה.
כפי שהזכרנו, הרציונאל שעמד בבסיס הלכה זו ובכלל בדין הישראלי, הוא יעילות שיפוטית ומניעת הכרעות סותרות וכפל הליכים. משכך, נראה כי העלאת טענות בפני שר התחבורה בעניינים שהוכרעו/מצויים בפני בית משפט תוליד הליך כפול וסתירות, קל וחומר במקום בו ניתנו הכרעות אשר התבררו משך שנים, גם על ידי מומחים שמינה בית המשפט, ונראה שנכון יהיה להיצמד להכרעות אלו.
נמחיש את האמור בדוגמא פשוטה, במקרה שפסק דין קובע למשל, כי ההפקעה שביצעה הרשות לטובת כביש בינעירוני גרמה לפגיעה משמעותית ביתרת המקרקעין, ברור שבנסיבות אלה, פניה לשר התחבורה, נעשית בעיקר במישור ה"פרוצדוראלי" שכן, במקרים כאלה הלכת רוטמן קבעה שסמכות השר הופכת לסמכות שבחובה. היה והועדה המכרעת תתעלם מקביעות פסק הדין ותדון בטענות לעניין הפגיעה ביתרה שעה שזו כבר הוכרעה, יהא בכך פתיחת היריעה מחדש וברור שלא לכך כיוון בית המשפט העליון.
לפיכך, אנו סבורים שראוי שמסמך הקריטריונים ייתן את הדעת לאבחנה בין מקרים בהם נעשתה פנייה לשר התחבורה מבלי שיש הליך שיפוטי תלוי ועומד, כי אז הוועדה והשר ידרשו לבחון את טענות הצדדים ונסיבות המקרה; למקרים בהם במקביל לפנייה לשר קיים הליך תלוי ועומד ובייחוד כאשר במסגרת אותו הליך ניתנה הכרעה, שאז על הוועדה ככלל לכבד ולקבל את אותה הכרעה [שהרי ניתנה על ידי גוף בהיררכיה גבוהה יותר – בית המשפט שלערעור].
עד כאן, עמדנו על מספר חסרים וקשיים שמעלים הקריטריונים שנקבעו לצורך מתן פיצויי חסד. לקשיים אלה מתווסף קושי נוסף בו נתקלים בעלי זכויות שפנו לוועדה המכרעת ולשר ואולם ההחלטה בבקשתם מתעכבת זמן רב ולעיתים גם לאחר שהסתיים ההליך המקביל שהתקיים בבית המשפט.
במקרים אלה, עולה השאלה האם במצב בו הנפקעים פנו לשר ולא קיבלו מענה לפנייתם משך זמן רב, דין העדר החלטת השר כדין מי שהשר דחה את בקשתו?
השאלה הנ"ל הובילה לפסיקות סותרות שניתנו לאחרונה בבתי המשפט המחוזיים:
העמדה האחת: נדונה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בתא (נצ') 51033-02-15 אוסאמה אמארה נ' נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ [9.7.15]. באותו מקרה, העיכוב בהחלטת השר נמשך כשנה וחמישה חודשים; עם זאת, בית המשפט סבר שעל אף שמדובר בעיכוב בלתי סביר, התרופה לעיכוב בהחלטת שר התחבורה בבקשה לפיצוי מן החסד, היא בהגשת עתירה מתאימה למתן צו לבית המשפט הגבוה לצדק, המורה לשר לתת החלטה.
העמדה השנייה: נדונה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בה"פ (חי') 48492-05-12 עזבון המנוח אבראהים בולוס נ' רכבת ישראל בע"מ [27.8.15]. באותו מקרה, העיכוב בהחלטת השר נמשך כמעט שלוש שנים מאז שהוגשה לו הבקשה; לפיכך, בית המשפט קבע שלאור העובדה שלא ניתן מענה לפנייתם באותה תקופה, הרי שדינם כדין מי שהשר דחה את בקשתו ועל כן נקבע כי זכאותם תתברר בפני בית המשפט המחוזי.
נראה כי הדעה המיטיבה והמקלה עם האזרח הינה העמדה השנייה. זאת משום שמצד אחד, היא תקל על הנפקעים לברר מול בית המשפט המחוזי, אשר ממילא בהתאם ל"הלכת רוטמן" מהווה ערכאת ערעור על החלטת השר, האם ומהו הפיצוי לו הם זכאים, בדרך המהירה והיעילה ביותר; ומצד שני, תחייב את השר והרשות לעמוד בחובתם שבדין, לקבל החלטה במהירות הראויה וללא שיהוי.
נדמה כי הלכת רוטמן, התוותה את הדרך שעל הרשות והשר לצעוד בבואם לבחון האם זכאי הנפקע לפיצויים מן החסד, אם לאו. אלא שכפי שהראנו לעיל, הלכה זו, מטבע הדברים לא צפתה את כל המקרים ולא קבעה פרוצדורה מפורטת וממילא לא התייחסה לפסיקה המחייבת שניתנה לאחריה.
משכך, אנו סבורים כי נכון יהיה לפעול לפתור את הקשיים שציינו לעיל ולעדכן את הקריטריונים שנקבעו למתן פיצויים מן החסד, בהתאם לדין ולפסיקה שבאה לאחר "הלכת רוטמן" – כאשר בסופו של יום המגמה צריכה להיות ראיית יעילות והשגת צדק כמקשה אחת. זאת, כדי שיתקיימו דברי המשורר ביאליק, "ואם יש צדק יופיע מיד", אך אם לא כן, "ימוגר נא כסאו לעד" (מתוך "על השחיטה", תרס"ג).
