פיצויים 197 – בר"ם 4443/03 עיריית חולון נ` רשות שדות התעופה ואח`

לרשות המקומית עומדת זכות תביעה לפיצוי על פי סעיף 197 לחוק בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית, והפתרון המעשי לחשש בדבר ניגוד עניינים מצוי בהליך הדיוני שנועד לברר את התביעה 

עו"ד צבי שוב, עו"ד יפעת בן אריה

בעקבות בר"ם 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה ואח'
שניתן ע"י בית המשפט העליון בפני כב' הרכב הש' (בדימ') א' פרוקצ'יה, א' גרוניס, ע' ארבל

אתמול (17.7.11) ניתן פסק דין של בית המשפט העליון בעניין בר"ם 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה ואח', אשר הפך את פסק הדין של ביהמ"ש המחוזי וקיבל את ערעורה של עיריית חולון (להלן:"העירייה"). במסגרת הערעור נדונו שתי שאלות עיקריות: האחת, האם עומדת לרשות מקומית זכות תביעה על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, עקב פגיעת תכנית במקרקעין שהיא בעלת זכויות בהם, או שמא זכות זו מיוחדת לבעל קניין פרטי בלבד שמקרקעיו נפגעו מתכנית? והשנייה, ככל שעומדת לרשות מקומית זכות תביעה כזו במישור המהותי, כיצד ניתן לממשה בלא להיקלע למצב של ניגוד עניינים פרסונאלי בין חברי מועצת העירייה לבין חברי הוועדה המקומית שאליה יש להגיש את תביעת הפיצוי, לאור זהות החברים המאיישים שני גופים אלה במרחב תכנון הכולל רשות מקומית אחת בלבד.

נוגע לשאלה הראשונה, קבע בית המשפט כי המענה לשאלה זו נגזר מלשונו של החוק ומתכליתו. בית המשפט מצא, כי בחינת לשון החוק, מלמדת שהמחוקק לא הוציא במפורש את הרשויות המקומיות מהגדרת הזכאים להגיש תביעת פיצויים עפ"י סעיף 197 לחוק, ולא הגביל את זכות התביעה שלהן. על כן, קבע בית המשפט כי על פני הדברים, ניסוחה של ההוראה בדבר זכות התביעה לפיצוי בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית מתיישב עם קיום זכות בידי רשות מקומית להגיש תביעה כזו בתורת בעלים של קרקע או כבעלת זכות בהם.

לאחר מכן, בחן בית המשפט אם פרשנות נוסחו של החוק בדרך המכירה בתביעת הרשות המקומית לפיצוי כאמור, מתיישבת גם עם תכליתו ומטרותיו של החוק. בית המשפט ציין בהקשר זה כי סעיף 197 לחוק נועד להרחיב את מעגל הנפגעים הזכאים לפיצוי, ולהיטיב את נזקו של בעל זכות "כלכלית" במקרקעין וכי בתי המשפט, בדונם בזכות הפיצוי מכוח סעיף 197 לחוק, הבהירו לא אחת כי אין לצמצם את תחום התפרשותה של הזכות לפיצוי וכי אין לגרוע ממנה בלא הוראה מפורשת של המחוקק. עם זאת בית המשפט ציין כי הפרשנות הראויה של סעיף 197 לחוק מצריכה איזון בין אינטרסים שונים, שעיקרם הגנה על זכות הקניין של הפרט – שהנה זכות חוקית על חוקתית – ועל הצדק החלוקתי מחד, לבין אינטרס התכנון הכולל, ושיקולי הוודאות התקציבית, מנגד.

בית המשפט ציין כי הגישה המקובלת היא כי ההגנה החוקתית על הקניין ניתנת גם לרשות ציבורית כבעלת קניין. קניינה של הרשות המקומית נתפס כקניינו של הציבור אותו היא מייצגת והיא מחזיקה את הקניין הציבורי שבבעלותה בנאמנות עבור ציבור התושבים המתגוררים בתחומה. עוד הוסיף בית המשפט כי חובת ההגינות, המצדיקה חובת פיצוי הניזוק והחזרת מצבו לקדמותו, ישימה גם לקניינה של הרשות המקומית, המשקף את זכויות תושביה, ובמיוחד כאשר נטל הפיצוי מוטל על יוזם התכנית באמצעות כתב שיפוי, הגם שמהות הפגיעה במקרקעין נקבעת על-פי מבחן אובייקטיבי הקשור בתכונות הקרקעיות של הנכס, ואינה מושפעת מזהותו של בעל המקרקעין.

לאור האמור הגיע בית המשפט לכלל דעה כי סעיף 197 לחוק הן מבחינת נוסחו והן מבחינת תכליתו, מכיר במישור העקרוני בזכותה של רשות מקומית לתבוע פיצוי על פגיעה במקרקעיה, ככל שזו נגרמת כתוצאה מתכנית, וההכרה בזכות הפיצוי של הרשות המקומית מהווה מענה ראוי לאיזון הנדרש בין האינטרס הציבורי המקומי לבין האינטרס הציבורי-תכנוני הכלל-ארצי, ביוצרה שיווי-משקל ראוי בין אינטרסים אלה והכל בלבד שמתקיימים בתביעה התנאים המהותיים המוקדמים הנדרשים לצורך כך עפ"י הוראות החוק.

בנוגע לשאלה השנייה, בית המשפט היה ער לבעייתיות בדבר ניגוד עניינים בעצם הגשת התביעה, שכן אמנם, במישור המושגי מדובר בשני גופים (הועדה המקומית והמועצה המקומית) בעלי אישיות משפטית נפרדת, הפועלים כל אחד על בסיס תשתית חקיקתית משלו, ופעולותיהם נועדו לתכליות שונות. ברם, במישור המעשי, קשה להלום מצב שבו אותו גורם המגיש את תביעת הפיצוי הוא זה שגם יחליט בה.

אלא, שבית המשפט מצא כי הפתרון המעשי לכך מצוי בהליך הדיוני שנועד לברר את התביעה. קרי: קיומה של ועדת הערר, וזכות הערעור על החלטתה לבית המשפט לעניינים מינהליים, מאפשרים לתעל את ההליך הדיוני כך שהוועדה המקומית תשמש "צינור" טכני בלבד להעברת תביעת הפיצוי שהגישה הרשות המקומית, במישרין לדיון בפני ועדת הערר המורכבת מגורמים חיצוניים לרשות המקומית, כאשר במהלך זה טמונה "עמדה וירטואלית" של הוועדה המקומית כי היא מותירה את ההכרעה המהותית בתביעה לוועדת הערר. בכך באה על פתרונה בעיית ניגוד העניינים במישור המעשי.

ומן הכלל אל הפרט קבע בית המשפט, כי בנסיבות עניינינו, לעירייה עומדת זכות תביעה לפיצוי על-פי סעיף 197 לחוק ככל בעל זכות במקרקעין הנפגע מתכנית, בהתקיים התנאים שנקבעו לכך בחוק. גם בעיית ניגוד העניינים הפרסונלי מצאה את פתרונה המעשי: משהוגשה תביעת הפיצוי בידי העירייה לוועדה המקומית, העבירה הוועדה את התביעה להכרעתה של ועדת הערר, המהווה גוף מעין-שיפוטי בלתי-תלוי בגורמים המעורבים בהליך. כך נפתר הקושי שנוצר עקב הזהות הפרסונלית בין חברי מועצת העירייה לבין חברי הוועדה המקומית. בדרך זו ניתן לממש את זכות התביעה העומדת לרשות המקומית בלא חשש לקיום ניגוד עניינים בין הגורם התובע לבין הגורם המכריע בתביעה.

בשולי הדברים ציין ביהמ"ש כי באותם מקרים בהם מוגשת תביעה כזו, והדבר מתרחש בדרך כלל בהתקיים צד שלישי הנושא בנטל השיפוי, מן הראוי כי הוועדה המקומית תימנע מלדון בתביעת הרשות המקומית לגופה, וזאת בשל חשש לניגוד עניינים וכי במצב כזה, עליה להעביר את ההכרעה בתביעה במישרין לוועדת הערר, כדי שזו תדון ותכריע בה לגופה, בהיותה גוף מעין-שיפוטי, בלתי-תלוי ברשות המקומית או בוועדה המקומית, כאחד.

לסיכום הדברים הערעור התקבל, ונקבע כי העניין יחזור לוועדת הערר לצורך דיון בתביעת העירייה לגופה.

מן הראוי להפנות לעמדת כב' הש' א' גרוניס שנאמרו באוביטר לפיו הגם שבמצב המשפטי כיום לרשות המקומית הסמכות להגיש תביעה על פי סעיף 197 עדיין, מאחר והסוגיה מעוררת בעיות לא מעטות לרבות החשש לניגוד עניינים העשוי להיווצר בנסיבות אלה, הרי שפתרונן צריך לבוא על דרך הסדרה בחקיקה. עמדתו זו נראית לנו ראויה בנסיבות העניין.