היטל השבחה – בע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ ואח` נ` ראש עיריית יבנה ואח`

"נטילת כספו של האזרח, גם באופן מותנה, חייבת להיות מושתתת על בסיס חוקי מפורש, ואין הרשות רשאית להשתמש בכוחה כדי להעשיר את קופתה גם באופן זמני ומותנה…"

[דברי ביהמ"ש העליון בע"א 65/76 חברת הגבעה האדומה 5000 בע"מ נ` עירית ראשון-לציון, פ"ד ל(3) 818 (1976)]

עו"ד צבי שוב, עו"ד יפעת בן אריה

בעקבות ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ ואח` נ` ראש עיריית יבנה ואח`
שניתן ע"י בית המשפט העליון בפני כב` הרכב הש` (בדימ`) א` פרוקצ`יה, ס` ג`ובראן, א` חיות

אתמול (27.6.11) ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ ואח` נ` ראש עיריית יבנה ואח`, במסגרתו בוטל פסק דינו של בית המשפט המחוזי ונתקבל ערעורם של המערערות שהינן חברות העוסקות בייזום וביצוע מיזמי בניה (להלן:"המערערות" ו/או "היזם") כנגד עיריית יבנה, ראש העירייה, והו"מ לתו"ב (להלן:"גורמי העירייה") בבקשה להורות על ביטול הסכם שנכרת בין הצדדים שעניינו היטלי השבחה ופיתוח ששולמו ע"י המערערות בקשר למיזם בניה מסוים (להלן:"ההסכם").

עיקר טענותיהן של המערערות, בקווים כלליים, הוא כי ההסכם עם גורמי העירייה לוקה באי-חוקיות, וכן בכפייה ואילוץ, בכל הקשור לתנאים הנוגעים להיטל ההשבחה ולהיטלי הפיתוח. לפיכך, לדידן של המערערות דין הוראות ההסכם הנוגעות לאותם עניינים להתבטל. בנוסף טענו המערערות כי גורמי העירייה לא היו רשאים לדרוש תשלומים בפועל של היטל השבחה בטרם אושרה התכנית המשביחה, וכל שהיו רשאים גורמי העירייה הוא, להתנות את מתן האישורים שנתבקשו מהם בקבלת ערבויות להבטחת עמידתן של המערערות בתשלום ההיטל, לכשתחול חובה מכח החוק לשלמו. עוד בפי המערערות כי גם הוראות ההסכם בנושא היטלי הפיתוח אינן הוגנות, שכן הן מחייבות את המערערות לבצע את מלוא עבודות הפיתוח במיזם, בתמורה לפטור חלקי בלבד מהיטלי הפיתוח.

לעומתן, טענו גורמי העירייה כי ההסכם עם המערערות הוא הוגן וסביר. בכל הנוגע לסוגיית היטל ההשבחה ציינו גורמי העירייה כי מתן האישור כנדרש ע"י המערערות, בלא תשלום ההיטל ע"י היזם גם קודם לאישור התכנית, עלול לקפח את זכותם לגבות היטל – בין מן היזם, ובין מהמינהל, מכח אותו אישור. לטעמם של גורמי העירייה, ההסכם נועד, אפוא, להבטיח לגורמי העירייה את המגיע להם עפ"י הדין. בנוסף בנוגע להיטלי פיתוח, טענו גורמי העירייה, כי עבודות הפיתוח הנדונות מצויות, אמנם, כולן במתחם הפרויקט, אך שיעורי היטלי הפיתוח משקפים חלק יחסי מכלל עלויות הפיתוח המוניציפאליות, לרבות רכיבי תשתית המשרתים חלקים נרחבים מהעיר, וכי התשלום החלקי שנותר על כתפי המערערות בגין היטלי פיתוח משקף את החלק היחסי מסכום ההיטלים הנוגע לעבודות תשתית שנותרו באחריות העירייה, שעל היזם לשאת בו.

מהאמור, נדרש ביהמ"ש לשתי שאלות עיקריות נדונו בפסק הדין ואלו הם: ראשית, האם רשאית רשות מקומית להתקשר בהסכם עם יזם, לפיו הוא יתחייב לשלם היטל השבחה שאינו מגיע ממנו עפ"י חוק, אשר יחושב על בסיס תכנית בנין עיר שטרם אושרה, וישולם טרם מימוש, וזאת, גם אם היזם מסכים לכך? שנית, האם רשאית רשות מקומית לכרות הסכם עם יזם, לפיו הוא יבצע עבודות פיתוח באזור מיזם מסוים תמורת ויתור על היטלי פיתוח, כולם או מקצתם?

תחילה דן ביהמ"ש בקשר לחוקיות הוראות ההסכם ביחס להיטל השבחה תוך שקבע כי אף אחד מן האירועים המצמיחים את החבות בהיטל ההשבחה, וממילא – את המועד לתשלומו, לא נתקיימו במקרה זה, שכן, התכנית בעטייה נדרש תשלום היטל ההשבחה לא אושרה עובר להסכם, אלא רק שנים רבות לאחר מכן, ולכן לא התגבשה החבות הראשונית בהיטל השבחה, ובודאי לא הגיע מועד תשלומו של ההיטל שכן לא חל מימוש, מעבר לכך המשלם היה בעל חוזה פיתוח בלבד שפטור מתשלום. אי לכך ולנוכח עקרון הכללי של חוקיות המינהל ומן העקרונות החוקתיים האוסרים גביית תשלומי חובה שלא עפ"י חוק, וכן מהוראות חוק התכנון והבניה, המסדיר את התנאים לגביית היטל השבחה הגיע ביהמ"ש למסקנה כי ההסכם מהווה חוזה פסול.

בהמשך דן ביהמ"ש בשאלה האם בכוחה של הסכמה , עליה חתמו הצדדים כאמור, "לרפא" אי חוקיות. על שאלה זו השיב ביהמ"ש בשלילה. בהקשר לכך ציין ביהמ"ש, כי בנסיבות בהן הרשות אינה מוסמכת לדרוש מן הפרט תשלום חובה מסוים, היא גם אינה מוסמכת לכרות עמו חוזה שבמסגרתו יבוצע תשלום זה. לדידו של ביהמ"ש, אי-חוקיות הדבקה בדרישת הרשות כלפי הפרט תדבק גם בכריתתו ובתוכנו של חוזה המעגן דרישה זו. אי-חוקיות זו לטעמו של ביהמ"ש, אינה מתרפאה ע"י הסכמת הפרט לקבל על עצמו את התשלום הנדרש ממנו בניגוד לחוק, גם אם כנגד תשלום זה מקבל הפרט טובת הנאה שהוא מעוניין בה, בית המשפט גם הקיש מנוסח החוק כיום והמגמה למנוע אפשרות פשרה בין הצדדים.

לאחר מכן, נדרש ביהמ"ש לבחון את חוקיות הוראות ההסכם ביחס להיטלי הפיתוח. בעניין זה קבע ביהמ"ש כי בנסיבות המקרה דנא, לא הוענקה לרשות סמכות בחוק לתת פטור למערערות מהיטלי פיתוח, ובכלל זה, גם כאשר היזם מתחייב לבצע את עבודות הפיתוח. לדברי ביהמ"ש, הנחת החוק היא, כי הנטל לבצע את עבודות הפיתוח מונח על כתפי הרשות המקומית, ועל הבעלים או המחזיק במקרקעין לשלם לרשות את היטלי הפיתוח. משמע, החוק אינו מכיר בהסדר לפיו הרשות תגלגל על היזם את החובה לבצע עבודות פיתוח, ויחד עימה תפטור אותו מהיטלים. אחרת אפשרות כזו, לדידו של ביהמ"ש הייתה פותחת פתח להסכמות המונחות משיקולים בלתי ענייניים, והייתה עלולה לטשטש את היחס הראוי בין התמורה הנדרשת עבור עבודות הפיתוח לבין הפטור מהיטלי הפיתוח הניתן תמורתה. בנוסף ציין ביהמ"ש כי אפשרות כזו הייתה עלולה ליצור מצבים של אי-שוויון והפלייה בין תושבים ברשות המקומית.

בהקשר לכך הוסיף ביהמ"ש כי אכן עשוי להימצא מסלול חוקי שבאמצעותו אפשר שיזם יבצע עבודות פיתוח הקשורות למיזם שאותו הוא מנהל, במקום הרשות המקומית, ואילו התשלום המגיע לו בעבור עבודות אלה יבוצע על דרך של קיזוזו כנגד היטלי הפיתוח שאותם הוא חב לעירייה. אולם הליך כזה לדברי ביהמ"ש צריך להתנהל עפ"י הדין, הן בכל הנוגע לדיני המכרזים החולשים על ההתקשרות, והן באשר להטלת היטלי פיתוח על הגורם החייב בהם, ובשיעורים הנקובים על פי חוקי העזר.

ומן הכלל אל הפרט, קבע ביהמ"ש כי בנסיבות דידן , התנהלות הרשות המקומית גם בעניין "היטלי הפיתוח הייתה שגויה זאת מאחר ועפ"י ההסכם בין גורמי העירייה ליזם, לזה האחרון ניתנו הנחות מסוימות מהיטלי פיתוח, בלא שהובהר אם הוא עמד בכללי המכרזים לצורך ביצוע עבודות הפיתוח, ומה התמורה בעבור אותן עבודות. וכי לאור הנ"ל ממילא, אין זה ברור האם רשאי היזם לבצע את העבודות, והאם סכומי הפטור בהצטברותם מביאים לתוצאה שאמורה היתה להתקבל מקיזוז היטלי הפיתוח מתמורת העבודות המגיעה ליזם. לאור כל אלו קבע ביהמ"ש כי הוראות ההסכם בעניין היטלי נגועות אף הן בפסול של אי-חוקיות.

מאחר ובשני היבטים הגיע ביהמ"ש לכלל מסקנה כי ההסכם נגוע בפסול המכתים אותו באי-חוקיות. האחד – בענין הטלת היטל ההשבחה ובתנאיו, והשני – בענין מתן פטור חלקי פטור מהיטלי פיתוח, הגיע בית המשפט לתוצאה משפטית לפיה ההסכם גובל באי-חוקיות ולפיכך דינו להתבטל, ובנוסף כי הסכם הפיתוח, בעיקרו, עומד בעינו, כאשר במקום האישורים שניתנו על ידי גורמי העיריה, שהינם בטלים, עומדת ההתחייבות החוזית של היזם לשפות את המינהל על כל חיוב בהיטל השבחה או היטלי פיתוח שיוטלו עליו בגין המיזם. מערך תוצאות זה מגשים לדידו של בית המשפט מצד אחד, את הערכים הציבוריים והמוסריים הנדרשים מעסקאות חוזיות, במיוחד כאשר רשות ציבורית היא צד להם; מצד שני, הוא יוצר מאזן יחסים פנים-חוזי הוגן, אשר אינו מביא לקיפוח בלתי צודק של מי מהצדדים.

נציין כי בית המשפט התלבט בין השאלה של אי החוקיות לבין העובדה שהיזם, לפחות כפי שנטען, בחר מבחינה עסקית וכלכלית להתקשר במתווה האמור ללא כפייה, אולם מאחר ובית המשפט אינו בוחן לב וכליות, ולאור עדיפות כוחה של הרשות, בחר בית המשפט להניף את דגל אי החוקיות על מנת למנוע מצב בו יחתמו כלל הסכמים כאמור, נציין כי לפסק-הדין השלכות נרחבות על מקרים רבים ויש להניח כי יצוטט רבות.