התמשכות הליכי תכנון עע"מ 963/11 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ואח` נ` דן אבי יצחק ואח`

מינוי הועדה להשלמת תכניות לפי סעיף 109א לחוק התו"ב, בהתקיים תנאיו הוא מנדטורי
ככל וישתכנע המחוקק כי יש דרכים אחרות לעמידה בלו"ז "הכדור מצוי במגרשו", ולו הפתרונים

 עו"ד צבי שוב, עו"ד יפעת בן אריה

בעקבות עע"מ 963/11 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ואח' נ' דן אבי יצחק ואח' 
שניתן ע"י בית המשפט העליון בפני כב' הרכב הש' א' רובינשטיין , א' חיות, י' עמית

לפני מספר ימים (18.8.11) ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין עע"מ 963/11 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ואח' נ' דן אבי יצחק ואח', במסגרתו, נדחה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, מיום 28.12.10, שבגדרו הורה בית משפט קמא על מינוי ועדה להשלמת תכניות (להלן:"הועדה" ו/או "הועדה להשלמת תכניות") בהתאם לסעיף 109א(ב)(1) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965 (להלן:"החוק").

השאלות לגביהן נסוב הערעור הינן שתיים: הראשונה – האם מינוי ועדה כזאת, שתכליתה זירוז תכניות שלא אושרו בלוח הזמנים החקוק, הוא של חובה – מנדטורי – או שמא נתון לשיקול דעת; והשנייה – האם מקום שהעירייה אשר בתחומה פועלת הועדה המקומית, היא עצמה יוזמת התכנית, יש – חרף זאת – למנות לועדה להשלמת תכניות נציג הועדה המקומית כהוראת החוק. ביסוד המחלוקת במהות טענת המדינה, כי המועדים שקצב המחוקק בנסיבות הן גזירה שלא ניתן לעמוד בה, ואשר על כן יש לפרשם באופן שיאפשר "וחי בהם".

בנוגע לשאלה הראשונה ציין בית המשפט תחילה כי מושכלות יסוד, כי כשבאים לפרש נורמה חקיקתית, יש לבחון בראש ובראשונה את לשונה של הוראת החוק, המשרטטת את המסגרת והגדרים שבתחומם יש להתחקות אחר משמעות ההוראה, כאשר בגדרי המסגרת הלשונית, יש לתור אחר תכלית הנורמה, שעניינה המטרה אותה התכוון המחוקק להשיג, וכי במקום שבגדר המסגרת הלשונית תתכנה מספר תכליות אפשריות, יש לאתר את התכלית הראויה ביותר, העשויה להשתלב במתחם הפרשנות המילולית האפשרית והמגשימה ביותר את תכלית החקיקה.

בעניין דנא קבע ביהמ"ש כי לשון החוק ברורה על פניה וחד משמעית, קרי: המחוקק קצב פרקי זמן (עם אפשרות הארכה) לשם קבלת החלטה בדבר התכנית; בתום המועדים הקבועים, כך נאמר, "ימנה יושב ראש הועדה המחוזית… ועדה להשלמה תכניות לכל תכנית". בהתייחס לכך פירש ביהמ"ש את משמעות הסעיף שלא בלשון המשמיעה רשות אלא בלשון המשמיעה ציווי.

בנוסף עמד ביהמ"ש על סעיף 109א(ב)(3) לחוק לפיו במצב דברים זה סמכויות הועדה המחוזית "יעברו לועדה להשלמת תכניות". לדידו של ביהמ"ש אף בניסוח זה יש בכדי להעיד על כך שמדובר בתוצאה האמורה להתרחש כאשר הועדה המחוזית אינה עומדת בלוח הזמנים שהוקצב לה.

אי לכך ובהתאם לזאת הגיע ביהמ"ש לכלל מסקנה כי ככלל מינוי הועדה להשלמת תכניות לפי סעיף 109א לחוק, בהתקיים התנאים המנויים בו, הוא מנדטורי. וכי ככל וישתכנע המחוקק כי יש דרכים אחרות לעמידה בלוחות זמנים, על המחוקק להידרש לכך ולתת את הפתרונות בעניין.

בנוגע לשאלה הנוספת שהועלה במסגרת הערעור המתייחסת להרכב הועדה וסוגיית ניגוד העניינים קבע בית המשפט כי המסגרת הנורמטיבית נסמכת על שני סעיפים: סעיף 11(ב) לחוק וסעיף 47א לחוק, שיסודם בעיקרון הכללי, האוסר על הימצאות בניגוד עניינים אשר "מצוי בהיכלם של עקרונות היסוד של השיטה המשפטית".

סעיף 47א עוסק ב"מוסד תכנון". בסעיף ההגדרות לחוק נקבע, כי "'מוסד תכנון' – כל רשות שיש לה סמכות בעניין תכניות או היתרים"; ולפרשנות ביהמ"ש הדבר כולל את הועדה להשלמת תכניות, אשר מרגע שמונתה היא בעלת סמכויות הועדה המחוזית לעניין תכניות.

בקשר לכך קבע בית המשפט כי אין להניח כי כוונת המחוקק הייתה שעקרון יסוד זה לא יחול על הועדה להשלמת תכניות מזה, או שהחלתו תבטל מכל וכל את הקמתה במצב דברים אשר בו אחד מחברי הועדה מצוי בניגוד עניינים.

לדידו של בית המשפט הקושי שנוצר במקרה זה, כבמקרים אחרים בהם מתעורר חשש לניגוד עניינים, דורש מענה קונקרטי אשר יפיג את החשש. אי לכך ובהתאם לזאת, וגם לשם ניקיון הדעת, קבע בית המשפט כי נראה שככלל יש לפעול במקרים מעין אלה בועדה להשלמת תכניות בדומה לועדת המשנה להתנגדויות (סעיף 11(ב)), קרי: כי יושב ראש הועדה להשלמת תכניות ימנה נציג מנציגי הרשויות המקומיות האחרות.

עם זאת, במקרה דנא, משמונה על פי פסק הדין קמא נציג שאין טענה לגביו, אף שמינויו נעשה ע"י הועדה המקומית, ובכדי שלא לבטל זמן ומשאבים נוספים במינוי חדש על כל המשתמע מכך הציע ביהמ"ש לפעול בהתאם לעקרון הבטלות היחסית ולהותיר את המינוי על כנו.

לבסוף קבע ביהמ"ש, כי לאור העובדה שבפועל ועדות התכנון אינן עומדות במועדים הקבועים בחוק לסיומם של הליכי התכנון, אזי משמעות הכרעתו של בית המשפט הינה כי יוקמו ועדות להשלמת תכנית כמעט בכל הליך תכנוני תלוי ועומד, לפיכך קבע כי הפעולות האופרטיביות הנובעות מפסק דינו יעוכבו למשך שישה חודשים כדי לאפשר למחוקק להידרש לכך, ככל וימצא לנכון וכי "אף אם יבחר המחוקק שלא להתערב, על פי מגמתו דהאידנא שב"חוק הוד"לים", הרי שתיעשה במסודר ההיערכות המינהלית הדרושה בעקבות פסק הדין, זו שצריכה הייתה לבוא בשכבר הימים, כמצוות אותו מחוקק עצמו" וכי בכל מקרה, אין בכך כדי למנוע במקרים המצויים בתהליך או במקרים קיצוניים ספציפיים הקמתה בתקופה זו של ועדה להשלמת תכניות.

יש לברך על פסק דינו של בית המשפט המהווה אחת מדרכי הזירוז לתכניות הנמצאות בקנה, שכן, בפועל הוא שועדות התכנון, ולפחות חלקן מתעלמות תדיר מהמועדים הקבועים בחוק ו/או מהחובה לפעול בפרק זמן סביר. כמו כן, קיימות תכניות שזמן אישורן אורך אף למעלה מעשור (!). קטנות כגדולות, לעיתים עיכוב התכנון נובע ממחדלה של הרשות, לעיתים משום שרשויות התכנון מערימות קשיים רבים על בעלי הזכויות במקרקעין.

אין חולק כי התמשכות הליכי התכנון שלא לצורך (הנובעת בין היתר מהתנהלות בירוקרטית מסורבלת, מחסור במשאבים, חוק מורכב וישן וכד') איננה רק פגם במתן השירות הניתן לבעל המקרקעין אלא מהווה פגם מהותי, שכן תוכניות הנמצאות זמן רב במוסדות התכנון, לעיתים מתאשרות בסוף התהליך כשהן צולעות ומיושנות ולא מתאימות למטרה שבעקבותיה החלו לתכנן את התכנית ולפעמים כבר אינן רלוונטיות כלל שכן כל הסביבה כבר שונתה מסביב. ולסיכום הדברים כלשון ביהמ"ש קמא: "התמשכותם היתרה של הליכים לאישור או דחיית תוכניות היא רעה חולה שמקומה לא יכירנה במדינת חוק".

אין ספק כי המגמה הרווחת כיום להביא לזירוז הליכי התכנון כמו גם חוק הודלי"ם, השפיעו על החלטה זו של בית המשפט והננו תקווה כי ועדות התכנון יישמו הלכה למעשה החלטות אלה.