תכנית אחת, שווי אחד – היטל ההשבחה בתכנית ח/500 בחולון

לפני כשבוע ניתנה החלטתה של ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה במחוז תל אביב, בראשות עו"ד אייל אילוז, בעררים המאוחדים חל/81097/1120 ואח' נתן אלבוקעי ואח' נ' הוועדה המקומית חולון בנוגע לשומות מכריעות שנערכו בגין אישור תכנית ח/500 "דרום חולון".

חשיבות ההחלטה חורגת מגבולות העיר חולון, שכן היא נותנת מענה לשתי שאלות מרכזיות המעסיקות את העוסקים בתחום: כיצד יש לאמוד השבחה הנובעת מתכנית מתאר שאינה כוללנית במובן תיקון 126, אך מתנהגת כמעט כמו תכנית כזו, ומה מעמדה של החלטה עקרונית של ועדת הערר כלפי שמאים מכריעים.

תכנית ח/500 פורסמה למתן תוקף ביום 10.1.2018 וחלה על כ-4,080 דונם, המהווה את עתודת הקרקע הגדולה האחרונה של העיר. התכנית קובעת ייעודי קרקע ומסגרת זכויות כללית, אך לא ניתן להוציא מכוחה היתרי בניה. תנאי לאישור התכנית המפורטת הראשונה הוא אישור "תכנית מתחמים" בוועדה המחוזית, כאשר רק לאחריה נקבע שיוכנו תכניות מפורטות לאיחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים. סעיף 6.3.3 לתכנית קובע כי ח/500 והתכניות המפורטות שיאושרו מכוחה ייחשבו "רצף תכניות אחד".

המצב התכנוני הקודם נקבע בתכנית ח/3/1 משנת 1978, שחלה על כ-7,264 דונם וחילקה את דרום חולון לשלב א' ולשלב ב'. גם תכנית זו התנתה הוצאת היתר בניה באישורה של תכנית מפורטת לאיחוד וחלוקה, וקבעה כי התכנית לשלב א' תוכן בתוך שלוש שנים. מאז ועד היום לא אושרה אף תכנית מפורטת מכוחה.

לאחר אישור ח/500 ובעקבות עסקאות מכר רבות שנעשו בתחומה, נערכו כ-105 שומות מכריעות בידי שמאים שונים, במנעד רחב של ערכים.

חלק מהשומות המכריעות כבר נדונו בעבר בפני ועדת הערר, בהרכב אחר בראשות עו"ד שרון טל, במסגרת ערר (ת"א) 81035-07-20 אבירן ניסים קונדלקר ואח' נ' הועדה המקומית לתו"ב חולון (מרץ 2021). ועדת הערר דאז דנה בטענות בעניין אופן הערכת שווי המצב הקודם, דחתה טענה לפיה יש לאמוד את המצב הקודם לפי 6 יח"ד לדונם בהסתמך על הליכי הכנת ח/500 וכן דחתה טענה לקיומו של פוטנציאל תכנוני הנובע מתמ"א 35 ותמ"מ 5. בסופו של דבר, אימצה ועדת הערר ערכי שווי אחידים במצב קודם ומצב חדש בהתאם לאחת השומות המכריעות שעמדו בפניה. ערעור מנהלי שהוגש על ההחלטה דאז נדחה בהסכמה.

תכנית במיצר

בהחלטתה הנוכחית, אימצה ועדת הערר את קביעות ועדת הערר בעניין קונדלקר במלואן, תוך שהיא מחזקת את ההחלטה באמצעות הבעת עמדתה בכל הנוגע לאופיין של תכניות מתאר שלא ניתן להוציא מכוחן היתרי בניה, כדוגמת ח/500.

כפי שהסבירה ועדת הערר, מאז נכנס לתוקפו תיקון 126 לחוק התכנון והבניה (ביולי 2018), אישור תכנית כוללנית אינו מהווה עוד אירוע מס, ושומת היטל ההשבחה נדחית עד לאישור תכנית מפורטת.

הגם שח/500 אינה תכנית כוללנית, ולכן אישורה כן מקים חבות בהיטל השבחה, ועדת הערר ראתה בה כתכנית המצויה "במיצר" שבין תכנית כוללנית לתכנית מתאר רגילה, אך כזו ש"רמת הכוללנות" בה גבוהה מאחר ועל פי תקנונה, הנתונים הכמותיים הם "נתונים מוערכים בלבד", והיקף הבניה ייקבע בתכניות המפורטות, וכנ"ל לגבי היקף הזכויות וקווי הבניין במגרשים.

כל כך שיש לתת לה ביטוי בשתי דרכים:

על רקע זאת קבעה ועדת הערר, כי על היטל ההשבחה שיקבע מכוחה של תכנית זו לבוא לידי ביטוי בשתי דרכים:  האחת, יש לקבוע ערך קבוע ואחיד למ"ר בכל שטח התכנית, ללא תלות במאפיינים התכנוניים והפיזיים של כל חלקה, והשני, על אותו ערך להיקבע על הצד הנמוך.

במילים אחרות, ועדת הערר קבעה, כי זכויות משוערות מובילות להיטל משוער. כלומר, מעין "מקדמה" על חשבון ההיטל שייקבע בתכנית המפורטת. ודווקא משום שהוא משוער, סברה ועדת הערר, יש להקפיד שהוא יהיה אחיד לכל הנישומים ובערך נמוך. זאת, על מנת למנוע מצב שבו הזכויות שיאושרו במסגרת תכנית מפורטת יפחתו מאלה שעל בסיסם נגבה ההיטל, למשל בשל צורת המגרש הסופית או מיקומו.

הדיוק (ה-fine tuning), קבעה ועדת הערר, ייעשה בשלב השומה לתכנון המפורט.

החלטת ועדת הערר מחייבת את השמאי המכריע

קביעה חשובה נוספת של ועדת הערר נוגעת להיררכיה הנורמטיבית שבין ועדות הערר לשמאים המכריעים. ועדת הערר מצאה לנכון להבהיר ולהדגיש, כי שמאי מכריע מחויב לפעול לפי הנחיותיה המשפטיות של ועדת הערר, ואינו רשאי לראות בהן סברה בלבד. לעמדתה, ביקורת על החלטת ועדת ערר מקומה בערכאת הערעור ולא באי ציות להחלטה.

על רקע זאת, קבעה ועדת הערר כי אי כיבוד ההחלטה בעניין קונדלקר מהווה לבדו פגם המצדיק התערבותה בשומות המכריעות שניתנו לאחריה.

בנוסף קבעה ועדת הערר, כי משניתנה הכרעה של ועדת ערר ביחס לתכנית מסוימת, שמאי מכריע אינו יכול לסטות מערכי שווי שנקבעו באותה החלטה (במקרים שעמדו בפניה הגיעו הסטיות לשיעור של כ-20%) באופן הסותר את עקרון האחידות והשוויון ולא כל שכן, מבלי לנמק את החלטתו.

אחידות גם בחלקות בייעוד תעשייה

על רקע קביעותיה הנ"ל, החליטה ועדת הערר להרחיב עקרון האחידות והשוויון גם ביחס לחלקות שיועדו במצב הקודם (על פי תכנית ח/3/1) לתעשייה או תעשייה עתירת ידע.

בהקשר זה, הוועדה המקומית טענה בפני ועדת הערר כי לחלקות אלה שווי שונה במצב הקודם, שכן הן אינן כפופות לשלביות שנקבעה למגורים. אולם, ועדת הערר דחתה טענה זאת משני טעמים מצטברים: ראשית, כל הקרקע בתחום ח/3/1, בכל הייעודים, טעונה תכנית מפורטת ומבחינה זו אין הבדל בין קרקע לתעשייה לקרקע למגורים. שנית, המועד להכנתה של תכנית מפורטת חלף כבר בשנת 1981. לאור זאת, וללא קשר להליכי ח/500, קונה סביר היה מביא בחשבון שהתכנית הקודמת לא תמומש ושיקודם תכנון חדש.

ועדת הערר הסבירה, כי בחלוף כארבעים שנה היטשטשו ההבדלים בין הייעודים עד שאין להם עוד משמעות מבחינה שמאית. הוועדה הוסיפה כי לו חלפו כעשר שנים בלבד מהמועד, מסקנתה הייתה שונה.

מכאן נגזר גם אופן קביעת הערך במצב הקודם: ערך אחיד לכל החלקות, ללא הבחנה בין ייעודים. ועדת הערר הציגה שתי דרכים לעשות זאת. הדרך המועדפת היא עסקאות השוואה, שהן לשיטתה דרך המלך. הדרך החלופית היא לאגום את כלל הזכויות בתכנית ולחלקן לפי שטחה הכולל של ח/3/1, וכך לגזור את היחס בין שווי המצב הקודם לשווי המצב החדש.

לא לראשונה

נציין, כי זו אינה הפעם הראשונה שוועדות הערר מבכרות ראייה כוללת של תכנית על פני בחינה פרטנית של כל שומה. בעררים (מרכז) 8082-13 טובי כרמון נ' ועדה מקומית רעננה ואח' (14.10.2021)* נדונו עשרות שומות מכריעות בתכנית רע/2015, תכנית איחוד וחלוקה על כ-816 דונם בצפון רעננה. ועדת הערר קבעה שם כי עקרון השוויון מחייב לשאוף, ככל הניתן, לאחידות בין שומות הנערכות לאותה תכנית, בכפוף להבחנה בין המאפיינים הפיזיים והתכנוניים של כל מגרש, וקבעה טווח סביר לשווי המצב החדש.

בעררים (מרכז) 8003-01-18 ירון כהן נ' אטל וינטראוב ואח' (30.6.2022)* עסקה ועדת הערר בתכנית הר/1202 בהוד השרון, תכנית שינוי ייעוד על כ-1,287 דונם ל-4,217 יחידות דיור, שהתנתה היתרים בתכניות מפורטות לאיחוד וחלוקה. השומות של אחד עשר שמאים מכריעים הציגו פערים של כ-25% בשווי המצב החדש וכ-40% בהיטל. ועדת הערר קבעה כי פערים כאלה מחייבים מבט על התמונה הרחבה, וקבעה שווי מצב חדש אחיד של 2,700 ש"ח למ"ר לכלל העררים.

בעוד שבעניין רעננה הוכפף עקרון האחידות לשוני בין המגרשים, ובהוד השרון נקבע ערך אחיד למצב החדש בלבד, בחולון הלכה ועדת הערר צעד נוסף וקבעה היטל השבחה אחיד למ"ר לכל שטח התכנית, וזאת ללא תלות במאפייני החלקה ובייעודה הקודם. ההצדקה לכך, כפי שהוסבר, היא אופיין המשוער של הזכויות שנקבעו בתכנית עצמה.

לסיכום

ההחלטה בעניין ח/500 מעגנת היטל אחיד של 330 ש"ח למ"ר בכל שטח התכנית, קובעת כי החלטה עקרונית של ועדת הערר מחייבת שמאים מכריעים, ומחילה את האחידות גם על חלקות בייעוד תעשייה.

לטעמנו, ההחלטה ראויה בעיקרה. כאשר עשרות שמאים שמים את אותה תכנית, ריבוי ערכים פוגע בשוויון ובאמון הציבור יותר משהוא מקרב לשווי האמת. ההיטל האחיד אף מתיישב עם היגיון האיחוד והחלוקה שבבסיס התכנית: מאחר שכל בעלי הקרקע יקבלו בסופו של דבר זכויות יחסיות לפי טבלאות איזון, הבחנה שמאית בין חלקה לחלקה בשלב המתארי היא במידה רבה מלאכותית. גם הקביעה בדבר כפיפות השמאי המכריע להחלטות ועדת הערר מחזקת את יציבות ההליך ומונעת התדיינות חוזרת בשאלות שכבר הפכו חלוטות.

עוד ראוי להזכיר כי החוק עצמו מציע כלי להשגת אחידות מראש, ולא בדיעבד, וזאת באמצעות עריכות לוח שומה. בתכנית בהיקף של ח/500, לוח שומה היה מאפשר לקבוע ערכים אחידים לכל המקרקעין כבר בשלב הראשון, ובכך לצמצם את מספר השמאים המכריעים, את ההכרעות הסותרות ואת שנות ההתדיינות. במקום זאת נערכו השומות רק עם מימוש הזכויות, והתוצאה הייתה כ-105 שומות מכריעות ושנים של עררים. ועדות מקומיות המאשרות תכניות מתאר רחבות יעשו טוב אם ישקלו את הכלי הזה ברצינות.