גבולות הפיצוי בגין ירידת ערך בפרויקטים של התחדשות עירונית

שכנים המתגוררים בסמוך לפרויקטים של פינוי-בינוי ומקווים להיפרע מהיזמים או מהוועדות המקומיות בגין ירידת ערך דירותיהם, קיבלו לאחרונה תזכורת צוננת במיוחד. התפתחות עירונית וציפוף הם חלק בלתי נפרד מהחיים בסביבה אורבנית, אך לא כל פגיעה או מטרד הנלווים להם יזכו בפיצוי – ובכל מקרה, הרף הראייתי והמשפטי להוכחת תביעה כזו הוא גבוה מאוד.

במרכזה של החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז מרכז, מיום 10.9.26 (ערר גש/9006/1125) בראשות עו"ד מאיה אשכנזי, נדחתה על הסף תביעה ירידת ערך בסך של כ-8 מיליון ₪ שהגישו 21 בעלי דירות בגבעת שמואל המתגוררים בסמיכות למתחם של תכנית פינוי בינוי תוך חיובם בהוצאות בסך 63,000 ₪.

ועדת הערר קבעה בצורה ברורה כי מטרדים הנובעים מתוכניות התחדשות עירונית, כגון הסתרת נוף, צפיפות, רעש ועומסי תנועה, אינם מעניקים זכות פיצוי אוטומטית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.

לא רק זאת, על פי האמור בהחלטה, תביעה כזו לא תועבר אפילו לבחינת שמאי מייעץ, אלא אם היא מלווה בשומה הנתמכת גם בחוות דעת מקצועית של מומחים (כמו למשל מומחה תנועה), מתבססת על עסקאות השוואה רלוונטיות, מביאה בחשבון את השפעת המצב התכנוני הקודם ומשקללת את האלמנטים המשביחים בתוכנית.

ההחלטה מעגנת שורה של עקרונות יסוד בנוגע לנטלי הוכחה, מתודולוגיה שמאית, המחאת זכויות ותחולת הפטור לפי סעיף 200 לחוק עליהם נעמוד במאמר זה.

 

המצב התכנוני וראשי הנזק שנתבעו

העוררים הם בעלי דירות בשלושה מבנים בני 6 קומות שנבנו בשנות ה-80. ערב אישורה של התוכנית הפוגעת, השטח הגובל יועד ל"מגורים ב' מיוחד" וכלל שני מבנים בני 2 קומות ו-20 יחידות דיור בלבד.

התכנית הפוגעת שינתה את ייעוד הקרקע הסמוכים באופן שאפשר להקים עליהם 3 מבנים חדשים בני 8 קומות מעל קומת גג חלקית (ובסך הכל 68 יחידות דיור). לצד תוספת הנפח והגובה, נקבע צמצום של קו הבניין האחורי מ-5 מטרים ל-3 מטרים (כאשר בליטת מרפסות מגיעה עד כדי כ-1.4 מטרים מגבול החלקה), וכן הוקם חניון תת-קרקעי בן 3 קומות.

בכתב הערר פירטו העוררים חמישה ראשי נזק מרכזיים: פגיעה בפרטיות, מטרדי רעש ורעידות, הסתרת נוף וחסימת זרימת אוויר, מטרדי אוויר ומזהמים, וכן יצירת עומסי תנועה ומצוקת חניה באזור.

 

תנאי המחאת הזכויות בתביעות לפי סעיף 197

נדבך ראשון בהחלטה עוסק בדחייתו על הסף של הערר ביחס למי שרכשו את דירתם לאחר אישורה של התכנית הפוגעת והציגו מסמך המחאת זכויות מיורשי הבעלים הקודם שאינו נושא כל תאריך.

בהסתמך על פסיקות קודמות, קבעה ועדת הערר לא ניתן להמחות זכות שהתיישנה במועד המחאתה. במקרה הנדון, מסמך "המחאת הזכות" נחתם שלא במסגרת הסכם המכר ולאחר חלוף תקופת ההתיישנות, נחתם בידי עורך דין ללא ייפוי כוח מפורש מבעלי הנכס המקוריים, ולא כלל נוסח המחאה משפטי תקף.

לפיכך, נקבע כי אין במסמך כדי להוות המחאת זכות תביעה לפי סעיף 197.

 

נטל הראיה: שמאי מקרקעין אינו מומחה לרעש, תנועה ואיכות סביבה

אחת מקביעותיה המרכזיות והחשובות של ועדת הערר נוגעת לגבולות הסמכות של שמאי המקרקעין ולחובת הצגת חוות דעת מקצועיות ייעודיות:

ועדת הערר הבהירה כי שמאי מקרקעין, בכשירותו המקצועית, מוסמך להעריך את השפעתם הכספית של מפגעים סביבתיים על ערך הנכס, אך אינו מוסמך לקבוע ממצאים עובדתיים, הנדסיים או פיזיקליים לגבי עצם קיומם של מטרדים אלה או עוצמתם.

טענות בדבר מפגעי רעש, רעידות, חסימת אוויר, תאורה, הצללה, זיהום אוויר ועומסי תנועה חייבות להיתמך בחוות דעת של מומחים מוסמכים בתחומים אלה (יועצי אקוסטיקה, תנועה, איכות סביבה וכדומה) כבר במועד הגשת התביעה לוועדה המקומית ובמסגרת כתב הערר.

ועדת הערר אף דחתה את ניסיון העוררים לבסס טענות אלה על אמירות שמאיות כלליות או על הפניות למחקרים עקרוניים (כדוגמת מחקרי השמאי הממשלתי יעקב אודיש), וקבעה כי אין בהם כדי להרים את נטל ההוכחה הקונקרטי.

לבסוף קבעה ועדת הערר כי מינוי שמאי מייעץ נועד להכריע במחלוקות שמאיות מקצועיות, ולא לשמש כלי המאיין את חובת הרמת נטל הראיה הראשוני או כמקצה שיפורים להשלמת תשתית ראייתית חסרה.

 

כשלים מתודולוגיים בשומת המקרקעין

ועדת הערר קבעה כי ככלל, שומת מקרקעין הנערכת לצורך תביעת ירידת ערך צריכה להתבסס על שיטת ההשוואה, ובתוך כך דחתה את הטענה בדבר הקושי להתבסס על עסקאות השוואה מאחר ובמועד אישור התוכנית הנזקים כביכול אינם ידועים עדיין, שכן לשיטתה, "כל דחייה של מועד הערכת השפעתה של התוכנית על שווי המקרקעין חשוף לעיוותים שיעכירו את מהימנות הבדיקה".

ועדת הערר אף עמדה על כך שבמקרה שבפניה, הציגו המשיבות עסקאות שנערכו בזמן אמת בדירות העוררים ובסביבתם הקרובה ששיקפו עליית ערך ולא ירידת ערך, וקבעה כי טענת העוררים לפיה,  עליית הערך המוצגת נובעת מעלייה כללית בערכי המקרקעין ולא מעצם אישורה של התכנית, לא הוכחה.

בנוסף, קבעה ועדת הערר, כי שומת ירידת ערך גם חייבת להביא בחשבון גורמים משביחים בתכנית, כאשר התעלמות מהם עלולה להביא לדחיית התביעה על הסף.

 

יש לנטרל מהמצב התכנוני הקודם את השפעות התוכנית הכוללנית ותמ"א 38

עובר לאישורה של התוכנית המפורטת, חלה על המקרקעין התוכנית הכוללנית של גבעת שמואל אשר הגדירה פוטנציאל לעיבוי עירוני, זכויות בנייה בהיקף של עד 350% וגובה בנייה של עד 9 קומות.

לצד זאת חלה גם תמ"א 38/3/א, אשר אפשרה הריסת מבנים ובנייתם מחדש בתוספת קומות.

בהסתמך על פסיקות בית המשפט העליון בעניין רומן ברג ולויתן קבעה ועדת הערר, כי הציפייה התכנונית של קונה סביר בשוק כבר גילמה את אפשרות הבנייה הרוויה והגבוהה במתחם, הן מכח התכנית הכוללנית ובפרט מכח תמ"א 38, וכי תביעה לפי סעיף 197 מוגבלת אך ורק לרכיב הפגיעה הקונקרטי והנוסף שיצרה התוכנית המפורטת מעבר לציפייה הלגיטימית שהתגבשה מכוח התוכניות הקודמות.

בהקשר זה דחתה הוועדה גם את הטענה לכך שהתכנית הכוללנית מהווה רצף תכנוני אחד עם התכנית הפוגעת הואיל והזיקה ביניהן נובעת מההיררכיה הנורמטיבית שבין התכניות ולא מזיקה ישירה ומהותית.

 

תחולת הפטור לפי סעיף 200 בתכניות התחדשות עירונית

ועדת הערר הוסיפה וקבעה, כי אף אם הייתה מוכחת ירידת ערך, עומדת למשיבות הגנת הפטור מתשלום פיצויים לפי סעיף 200 לחוק התכנון והבניה.

לעמדת ועדת הערר, תכניות התחדשות עירונית משרתות אינטרס ציבורי ראשון במעלה של חידוש המרחב העירוני, ניצול יעיל של קרקע וחיזוק מבנים, ועל כן, הפגיעה המינורית או הסבירה הנלווית להם מצויה בתחום הסביר שעל תושב בסביבה אורבנית לספוג כחלק מהתפתחות טבעית של העיר.

בנוסף, נדחתה הטענה כאילו מנגנון הפטור בסעיף 200 מיועד אך ורק למקרקעין שבתחום התוכנית, ונפסק, כי נורמות אלה חלות מקל וחומר על פגיעות עקיפות הנטענות על ידי בעלי מקרקעין גובלים.

 

סוגיית האגרות ואיחוד עררים מרובי-נכסים

היבט מעשי חשוב העולה מההחלטה נוגע לאופן הגשת תביעות מרובות משתתפים. העוררים שילמו אגרת ערר יחידה (בסך 2,082.22 ₪) בגין ערר מאוחד שהקיף 21 דירות שונות.

ועדת הערר הבהירה כי הגשת ערר מקובץ בגין דירות שונות אשר נבדלות זו מזו במאפייניהן, בגובהן, בכיווני האוויר שלהן ובשיעור הנזק הנטען לגביהן, מהווה הגשה מלאכותית המבקשת לעקוף את מנגנון האגרה הקבוע בחוק.

לדבריה, מנגנון האגרה נועד להבטיח רצינות ולהרתיע מפני תביעות סרק מופרזות, ועל כן, ציינה כי אלמלא נדחה הערר לגופו, היה מקום להורות על פיצול הערר ולחייב תשלום אגרה נפרדת ועצמאית בגין כל יחידת דיור.

לסיכום, החלטת ועדת הערר מעניקה רוח גבית משמעותית לוועדות המקומיות וליזמים של פרויקטים של פינוי-בינוי. אולם, בצד האינטרס הציבורי החשוב של חידוש המרחב העירוני, מציבה ההחלטה חסמים משפטיים וכלכליים כבדים בפני בעלי נכסים גובלים שערך נכסיהם נפגע בגין אישורה של תכנית סמוכה.

כך למשל, הקביעה כי שומת מקרקעין אינה יכולה לעמוד בפני עצמה ללא חוות דעת מומחים מקצועיות (בתחומי אקוסטיקה, תנועה ואיכות סביבה) כבר במועד הגשת התביעה הראשונית לוועדה המקומית, מייצרת חסם כניסה כלכלי גבוה מאוד.

בעבור בעלי דירות, הדרישה לממן חוות דעת מומחים עוד בטרם הוכרע עצם קיומו של הנזק בשטח עלולה להביא לסגירת שערי הערכאות בפני נפגעים משינויים תכנוניים. נציין, כי במקרים אחרים בעבר קבעה ועדת הערר (בהרכב אחר), כי הגם שחלה חובה להוכיח את עצם קיומם של מטרדי רעש וזיהום אוויר ואת שיעור הפגיעה הנטען בגינם, הרי שלא בכל מקרה בו נטענים ראשי נזק אלה נדרש גם לצרף חוות דעת מומחה (למשל ערר בי/95296/07), נזכיר גם כי בתביעות אזרחיות החובה להגיש את חוות הדעת שבמומחיות אינה בעת הגשת התביעה אלא רק בעת הגשת הראיות, אם זה הדבר בתביעות של פגיעה ומחלוקת אזרחית, אז מדוע להגביה את הרף בתביעות שבהן מדובר בפגיעה בקניין?.

גם החלטת ועדת הערר שלא להעביר את הדיון לשמאי מייעץ בשל פגמים מתודולוגיים בשומת העוררים מעבירה מסר תקיף וברור, אך במקביל מצמצמת את האינטרס של הועדות המקומיות לבחון שאלות שמאיות לגופן גם במקרים בהן הפגיעה ברורה על פניה.

לבסוף, השילוב שהתוותה ועדת הערר, בין החובה להביא בחשבון את ההשפעה שיש לתכנית כוללנית ותמ"א 38 במצב הקודם, לבין הקביעה לפיה, ככלל, קיימת הצדקה להחיל את הפטור לפי סעיף 200 בתכניות של התחדשות עירונית, יוצר סביבה משפטית שבה היכולת להוכיח "פגיעה קונקרטית נוספת", כהגדרתה, בגין תכנית מפורטת הופכת למשימה כמעט בלתי אפשרית.

נזכיר כי כבר לפני למעלה משנתיים וחצי הופץ תזכיר לתיקון חוק התכנון והבניה שנועד לאפשר לכלול בתביעת ירידת ערך בגין אישורה של תכנית מפורטת גם את הפגיעה שנגרמה בגין 'עננה תכנונית' קודמת, כדוגמת זו שגרמה התכנית הכוללנית ותמ"א 38, במקרה הנדון.

יצוין כי במקרים בהם הוגשו תביעות ירידת ערך בטענה כי התכנית הכוללנית פגעה, נדחו הן לעיתים בנימוק שרק אחר התכנית המפורטת ניתן יהיה לדעת בדיוק מה אושר במקום, כלומר התובעים נכנסים למעין "מלכוד 22".

נראה כי בדומה להיטל השבחה, הרי שגם בתביעות ירידת הערך הפסיקה היא שמובילה את השינויים והגישה, בהעדר חקיקה מתאימה ומעודכנת, מחד רואים הרחבה של שיעור וגביית היטלי ההשבחה על מנת להגן על הקופה הציבורית, ומנגד צמצום נרחב של הפיצוי על פי סע' 197, אנו סבורים כי את השינויים, ככל ויש לבצע, יש לעגן בחקיקה שתבחן לגופה, אבל הפסיקה לא אמורה להחליף חקיקה ברורה ומפורשת, שביינתים מתעכבת, שכן הדבר מהווה בקניין הפרט ללא הגנה חוקית.

טוב יעשה אפוא המחוקק אם יאיץ את תיקון החוק בעניין זה לפני שהוראת הסעיף תהפוך לאות מתה.