מאמר בנושא:
ההכרה בזכות הקניין כזכות יסוד מחד, והצורך לשמר גמישות תכנונית ותקציבית של הרשויות מאידך, יוצרים מתח מתמיד בדיני הפיצויים. מתח זה מגיע לנקודת רתיחה כאשר רשות מאשרת תוכנית פוגעת וכעבור זמן (חודשים או שנים) מאשרת תכנית אחרת המבטלת או משנה אותה כך שהפגיעה שהיא גרמה למקרקעין מתאיינת או קטנה.
במצב כזה עולה השאלה, האם בעל הקרקע זכאי לפיצוי בגין הפגיעה שגרמה לו התכנית הראשונה, או שביטול התכנית והשבת המצב לקדמותו מאיינים את הזכות לפיצוי או לכל הפחות מחייבים להתחשב בתכנית המתקנת בקביעתו?
שתי החלטות של ועדות הערר שניתנו לאחרונה – ערר דה/9005/0925 ורדה דרורי נ' הוועדה המקומית דרום השרון, בראשות עו"ד מאיה אשכנזי, וערר חה/6502/0321 בית חנניה נ' הוועדה המקומית חוף הכרמל, בראשות היו"ר עו"ד ברק שוורץ, מתמודדות עם קושי זה ומשרטטות קו גבול בשאלה מתי ובאילו תנאים יזכה בעל קרקע לפיצוי בגין פגיעה זמנית שבוטלה.
ערר דרורי
הערר עסק בתביעת פיצויים בגין תוכנית ששינתה ייעוד של חלק ממקרקעין פרטיים לטובת הפקעה לבריכה עירונית, אשר בחלוף כשמונה שנים בוטלה בתוכנית מתקנת.
העוררת טענה, כי התכנית הפוגעת אילצה אותה להתאים את הבניה במקרקעיה למגבלותיה ואף גרעה מזכויות בניה שהוקנו לה ערב אישורה של התכנית, וכי גם לאחר אישורה של התכנית המתקנת, אשר השיבה לה את זכויות הבניה שנגרעו ממנה, שוויין פחת, שכן מימושן כרוך באילוצי בנייה ובעלויות התאמה לבינוי הקיים.
טענות העוררת נשענו בעיקרן על הלכת קהתי (ע"א 4809/91), אשר עסק בנסיבות דומות, בהן תכנית פוגעת תוקנה כעבור 17 שנים ממועד אישורה והחזירה מצב לקדמותו.
בהלכת קהתי קבע בית המשפט העליון, כי מקום שבו תוכנית מאוחרת ביטלה את פגיעתה של תוכנית קודמת, אין עוד זכות לפיצוי אם הפגיעה נותרה "על הנייר בלבד"; בצד זאת קבע, כי אם בתקופת הביניים שינה בעל המקרקעין את מצבו לרעה בפועל, הרי שאין לראות בתוכנית המאוחרת כמאיינת את זכות התביעה והמועד הקובע ייוותר מועד אישור התוכנית הראשונה.
ועדת הערר עמדה על כך שמעמדה של הלכת קהתי אינו נקי מספקות, וזאת לאור פס"ד מאוחר יותר שניתן על ידי בית המשפט העליון בעניין בית הכרם. באותו מקרה אמנם דן בית המשפט בסוגיית החיוב בהיטל השבחה, אולם נקבע בו כי בנסיבות בהן בין שתי תכניות משביחות חלה תכנית פוגעת, אין להתעלם מהתכנית הפוגעת ויש להביאה בחשבון במסגרת המצב התכנוני הקודם, וזאת ללא קשר לשאלה אם בעל הקרקע קיבל פיצוי, אם לאו.
יחד עם זאת, ועדת הערר לא נדרשה להכריע באופן עקרוני במתח שבין ההלכות, שכן לשיטתה, גם לפי הכלל שנקבע בהלכת קהתי, המאפשר לתבוע פיצוי ירידת ערך בגין תקופת הביניים, העוררת לא הוכיחה שינוי מצב לרעה בתקופה שבה התוכנית הפוגעת עמדה בתוקף.
בהקשר זה קבעה ועדת הערר, כי טענת העוררת מבוססת למעשה על כך שכבר בשלב ההפקדה היא נאלצה להתאים את הליכי הרישוי והבנייה למגבלות התוכנית, וזאת מכוח סעיף 97 לחוק (הקובע כי בתקופת הפקדתה של תכנית לא יוצא היתר בניה המנוגד לה). במצב דברים זה, קבעה ועדת הערר, הפגיעה נובעת מתקופת ההפקדה ואינה מקימה כשלעצמה זכות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק, שכן הזכות הסטטוטורית מתגבשת עם אישור התוכנית ולא קודם לכן.
משכך, מאחר שהיתר הבנייה המקורי ניתן עוד לפני אישור התוכנית הפוגעת, ומאחר שההתאמות הנטענות בוצעו על רקע התוכנית המופקדת, קבעה ועדת הערר כי לא הוכח נזק בר-פיצוי שנגרם דווקא בתקופת תוקפה של התוכנית הפוגעת, ובפרט לא הוכח כי העוררת זכאית לפיצוי מכוחה של הלכת קהתי.
לצד זאת בחנה ועדת הערר גם את טענת הנזק לגופה. לשיטתה, אף במישור העובדתי לא הוכח כי התוכנית הפוגעת מנעה ניצול סביר של המקרקעין או יצרה פגיעה בלתי הפיכה. המגרש נותר גדול בהיקפו גם לאחר הגריעה הייעודית; העוררת ניצלה בפועל רק חלק מזכויות הבנייה האפשריות; ולא הוכח כי אותם עשרות מטרים רבועים שלטענתה "נגרעו" הם שמנעו ממנה תכנון מיטבי או שחייבו עלויות התאמה חריגות.
ועדת הערר הדגישה, כי השאלה בדבר אופן חישוב תוספת הזכויות היא במידה רבה תיאורטית בנסיבות העניין, במיוחד נוכח העובדה שהעוררת מימשה באופן חלקי בלבד את זכויות הבנייה שהוקנו לה מטעמים כלכליים.
למעלה מן הצורך הוסיפה ועדת הערר וקבעה, כי גם אילו הייתה קמה זכות עקרונית לפיצוי לפי סעיף 197, היה מקום לדחות את הערר, וזאת מכוח סעיף 200 לחוק.
בהקשר זה הודגש כי לפי חישוב העוררת עצמה, שיעור הפגיעה עומד על כ-1.9% בלבד משווי המקרקעין – שיעור שנחשב נמוך במיוחד. לכך צורף קיומו של אינטרס ציבורי מובהק בהרחבת הבריכה, וכן מכלול נסיבות היחסים ההיסטוריים בין הצדדים, לרבות טענות בדבר הסכמות עבר והטבות תכנוניות שניתנו במסגרת התוכנית המשביחה שאושרה במקרקעיה ערב התכנית הפוגעת.
מכאן הסיקה ועדת הערר, כי הפגיעה, ככל שהייתה, מצויה בתחום הסביר, וכי בנסיבות העניין "אין זה מן הצדק" לחייב את הוועדה המקומית בפיצוי.
מבחינה משפטית נקיה, אין חולק כי סעיף 197 לחוק מקנה זכות לפיצוי בגין פגיעה שנגרמה עקב אישורה של תכנית, כך שפגיעות שנגרמו למקרקעין בשלב הפקדתה של התכנית אינן חוסות תחת הוראת הסעיף.
ואולם נדמה, כי אחד הקשיים המרכזיים בהחלטה הוא שבנסיבות העניין, שאלת הזכאות לפיצוי הוכרעה למעשה על פי מבחן התזמון בלבד. לפי התשתית העובדתית שנקבעה, אילו העוררת הייתה מגישה את בקשת ההיתר לאחר אישורה של התוכנית הפוגעת, התוצאה התכנונית המעשית הייתה זהה או קרובה מאוד – אותה התאמה של הבנייה למגבלות התוכנית, אותה פגיעה נטענת בגמישות התכנונית ואותן עלויות התאמה.
אלא שבתרחיש כזה קשה היה לטעון כי מדובר בפגיעה שנגרמה רק בשלב ההפקדה, מחוץ לשערי סעיף 197.
מכאן שהתוצאה אליה הגיעה ועדת הערר נשענת במידה רבה על סדר הזמנים הפורמלי, ולא בהכרח על מהות הפגיעה בפועל ותוצאה כזו עשויה להיתפס כמלאכותית, שכן היא מבחינה בין מקרים דומים מאוד מבחינה תכנונית וכלכלית על יסוד מועד הגשת בקשת ההיתר בלבד.
מעבר לכך, בפועל, בעל הקרקע "אנוס" תכנונית להתאים את בקשותיו להיתר למגבלות התכנית המופקדת, שכן לפי הוראות החוק (סעיף 97) הרשות אינה מוסמכת להנפיק היתר בניגוד להן, ואם התוכנית מאושרת לבסוף, הפגיעה שהתגבשה בשלב ההפקדה הופכת למציאות מוגמרת.
בנסיבות כאלה, חסימת הפיצוי בטענה שהנזק "נולד" בשלב ההפקדה מרוקנת מתוכן את החריג של הלכת קהתי ומעניקה לרשויות תמריץ שלילי לפגוע בבעלי קרקע בשלב ההפקדה ללא חשיפה לפיצוי על נזקי הביניים.
ערר בית חנניה
הערר הוגש בגין אישורה של תת"ל 31, אשר לטענת העורר (מושב בית חנניה) שינתה ייעודם של שטחים חקלאיים לדרך ולמגבלות בניה ופיתוח, והותירה את יתרת המקרקעין כמובלעת חקלאית כלואה שנותקה מדרכי הגישה אליה. הועדה המקומית טענה מנגד, כי לא חלה כל פגיעה בשטחים ה'כלואים', וזאת לאור תוכנית כוללנית שאושרה שנתיים לאחר אישורה של התת"ל ופורסמה להפקדה עוד קודם לאישור התת"ל. תכנית כוללנית זו ייעדה את רובו המוחלט של השטח הכלוא למגורים ואת רצועת מגבלות הבניה לשצ"פ.
ועדת הערר התייחסה מפורשות להתנגשות בין פסקי הדין קהתי לבית הכרם, והבהירה כי המקרה שבפניה נבדל מהם בשני היבטים עובדתיים: ראשית, פער הזמנים בין התת"ל לתכנית הכוללנית עמד על פחות משנתיים, לעומת עשרות שנים בפסקי הדין קהתי ובית הכרם. שנית, במועד הקובע של התת"ל, התכנית הכוללנית כבר הופקדה.
על רקע זאת, קבעה ועדת הערר כי יש ליישם את הרציונל שעמד בבסיס הלכת דלי דליה, בה נקבע כי יש להביא בחשבון פוטנציאל תכנוני ודאי וקונקרטי בדמות תוכנית מופקדת כחלק משווי השוק. לשיטתה, במועד אישור התת"ל, כבר הייתה קיימת ציפייה אובייקטיבית לאישורה של התוכנית הכוללנית, שהעלתה את שווי המקרקעין, ועל כן, הפגיעה הנטענת בגין התת"ל נותרה "תיאורטית גרידא" ואויינה לחלוטין על ידי הציפיות התכנוניות של התכנית הכוללנית.
בנוסף, ובהתייחס לחריג שנקבע בהלכת קהתי, אשר איפשר פסיקת פיצוי בגין נזקים בתקופת הביניים, קבעה ועדת הערר כי העורר לא הספיק לשנות את מצבו לרעה במהלך פער הזמנים הקצר בין אישורי התוכניות.
חיזוק למסקנה זו מצאה ועדת הערר בעובדה כי התת"ל עצמה התירה מפורשות את המשך השימוש החקלאי הקיים בקרקע עד לנטילתה בפועל, כך שגם מסיבה זו לא נגרם למשיב נזק ממשי. בנוסף, דחתה ועדת הערר אף את יישום הלכת בית הכרם, וציינה כי ההלכה לא נועדה ליצור "כסף קל" ובלתי מוצדק עבור בעלי מקרקעין בגין פגיעה שנותרה במישור התיאורטי בלבד.
סיכומו של דבר, שתי החלטות ועדות הערר – בעניין דרורי ובעניין בית חנניה – מחדדות כי לא כל תוכנית פוגעת שבוטלה או תוקנה תקים זכות אוטומטית לפיצוי בגין "תקופת הביניים" מכח מהחריג שנקבע בהלכת קהתי, ומציבות רף גבוה להוכחת נזק ממשי שנגרם לבעלים בתקופת הביניים ולא רק פגיעה מושגית, שבסופו של דבר לא התממשה.
כאשר התוכנית הפוגעת אינה מונעת בפועל את המשך השימוש הקיים, או כאשר הפגיעה עצמה נוצרה והתגבשה למעשה כבר בשלב ההפקדה, ועדות הערר נוטות להתייחס אליה כאל פגיעה תיאורטית שאינה ברת-פיצוי.
עם זאת, נזכיר כי בית המשפט העליון בעניין שועלי בר"ם 4281/06 בו נקבע על ידי בית המשפט כי אם מימש בעל הזכויות את הקרקע בעוד התכנית הפוגעת עודה בתוקף כך שהפגיעה כבר נקלטה כלפיו בקרקע המציאות וגם אם מחר מבוטלת התכנית, הוא למעשה כבר נפגע, אזי יהא צורך לפצותו פיצוי מלא.
לדעתנו קיימת חשיבות כי הרשות תהא זהירה ותבחן היטב צעדיה לפני אישור תכניות פוגעות שגורמות נזק לפרט, ויהא מחיר לפגיעה, לצד העובדה שמדובר בפגיעה שבה הפרט משלם מחיר לטובת ציבור כללי או ספציפי, ולכן רצוי כי לא בנקל תהא היא פטורה מתשלום פיצוי לאחר תכנית פוגעת.
אמנם אם חלה טעות והיא תוקנה ללא כל נזק לפרט, אין סיבה שהפרט ייהנה מהטעות, אולם אם אושרה תכנית פוגעת שגרמה נזק, וגם שכירת אנשי מקצוע והגשת תביעות בגין פגיעה זו, אף אם בוטלה לבסוף בעקבות ההליכים שננקטו, הינן עלות ונזק, יש מקום לחייב את הרשות לשאת בנזקים אלו.
כמו כן, אנו סבורים כי הגיעה העת לבחון פיצוי גם בשל פגיעת שלב הכנת התכנית, אם זו הגיעה אל קו הגמר ואושרה למתן תוקף, שכן אם הכנת התכנית שפגעה יצרה גם היא נזקים, כמו שבמקרה שהוזכר לעיל, מדוע הפרט נדרש לשאת בנזקים אלו ולא הציבור?