שומת היטל השבחה שהוצאה לחברת חשמל בגובה של 592 מיליון ₪ בוטלה!
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד יפעת בן-אריה שטיינברג
מספר ההליך: ערר 82022-10-21 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה ערכאה: ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה חיפה, בפני כב' יו"ר הועדה, עו"ד מאיה אשכנזי. תאריך מתן ההחלטה: 01.05.2023. ב"כ העוררים: עוה"ד שרון פטל ובן המאירי.
במוקד הערר שהוגש על ידי חברת החשמל ניצבה השאלה, האם תוכנית מתאר ארצית, שמאפשרת הקמת יחידות ייצור חשמל הפועלות במחזור משולב (טורבינות גז ויחידות קיטוריות) במתחם תחנת כוח קיימת, עשויה להיחשב כתוכנית משביחה לצורך החיוב בהיטל השבחה מכוח חוק התכנון והבנייה.
הערר הוגש על שומת היטל השבחה שנערכה מטעם הועדה המקומית לתכנון ובנייה חדרה בגין אישור בקשה להיתר להקמת יחידות ייצור במחזור משולב במקרקעין המצויים במתחם תחנת הכוח "אורות רבין" בחדרה.
אישור הבקשה להיתר הווה מימוש חלקי של תוכנית המתאר הארצית תמ"א 10/א/13/1 – הוספת יחידות ייצור במחזור משולב בתחנת הכוח אורות רבין (להלן: "תוכנית המחזמ"ים").
לפי שומת הועדה המקומית בעקבות אישור תוכנית המחז"מים נוצרה השבחה במקרקעין, ששיעורה במסגרת המימוש החלקי שהתבקש הינו סך של 1,185,000,000 ₪. בהתאם לכך, נשלחו לעוררת שומת היטל השבחה ודרישת תשלום בסך של 592,500,000 ₪ נכון למועד הקובע (להלן: "שומת הוועדה המקומית").
אין בפי הצדדים טענה כאילו תוכנית המחז"מים לא נדרשה לצורך הקמת היחידות המחז"מיות, ונראה כי הצדדים מסכימים על כך שנשאה עימה בְּשׂורה, בדמות שינוי תכנוני. השאלה היא מהו אותו שינוי תכנוני והאם הוא שינוי תכנוני משביח.
ועדת הערר ציינה, כי תוכנית המחז"מים לא שינתה את ייעוד המקרקעין לתחנת כוח, לא הוסיפה לזכויות הבנייה (שמלכתחילה לא הוגבלו) ולא שינתה את ההספק המרבי הכולל של תחנת הכוח, העומד על 2,500 מגוואט. הבשורה התכנונית שנשאה עימה תוכנית המחז"מים הוא שינוי טכנולוגי: מעבר מיחידות ייצור פחמיות ליחידות ייצור במחזור משולב. משכך, העלתה ועדת הערר את השאלה האם היה בכך להעלות את ערך המקרקעין ולהביא להשבחתם?
על מנת להראות כי תוכנית המחז"מים העלתה את שווי המקרקעין בשוק החופשי, קבעה ועדת הערר כי היה על הוועדה המקומית להוכיח, כי שווי מקרקעין המיועדים לייצור חשמל באמצעות יחידות מחז"מיות גבוה יותר משווי מקרקעין המיועדים לייצור חשמל באמצעות יחידות פחמיות.
נדמה שהצדדים לא חלקו על היתרונות בייצור חשמל באמצעות גז טבעי עבור הציבור הכללי ועבור הסביבה; אלא, שלצורך בחינת שווי מקרקעין בהקשר של היטל השבחה השאלה אינה האם השינוי מיטיב עם הסביבה ועם הציבור; אלא – האם קונה מרצון בשוק חופשי יסכים לשלם עבור מקרקעין המיועדים לייצור חשמל באמצעות גז טבעי סכום גבוה יותר מאשר יסכים לשלם עבור מקרקעין המיועדים לייצור חשמל באמצעות פחם.
כלומר, שומת הוועדה המקומית צריכה הייתה להראות אם כן כי בתנאי משק החשמל הישראלי, השינוי בטכנולוגיית ייצור החשמל שאושר במסגרת תוכנית המחז"מים הביא לעליית ערך המקרקעין.
אחר שדנה ועדת הערר בהרחבה בעניין זה, היא הגיעה לכלל מסקנה כי לא זו בלבד שכלל ההנחות וההערכות עליהן מבוססת שומת הוועדה המקומית, בכל תחשיביה, מהוות השערות שהסתברות התרחשותן לא ידועה – אלא שהן לא נתמכו בחוות דעת מומחה בתחום הרלבנטי.
במילים אחרות קבעה ועדת הערר כי שומת היטל השבחה המבוססת על היוון הכנסות עתידיות צפויות נושאת עמה מורכבות מיוחדת, שמצריכה גם זהירות מיוחדת. המעט שנדרש הוא לתמוך שומה זו כדבעי בחוות דעת של מומחה לעניין ההיבטים הכלכליים של פעילות משק החשמל בישראל. אלא שלשומת היטל ההשבחה לא צורפה חוות דעת מומחה בתחום הרלבנטי, לא צוין כי נערכה כזו טרם הכנת השומה, והוועדה המקומית מיאנה להעביר את התחשיבים והמסמכים הרלבנטיים לעוררת טרם הגשת הערר.
לפיכך גרסה ועדת הערר כי העדרה של חוות דעת מומחה בתחום הרלבנטי התומכת בהשערות שבבסיס השומה אינו מקרי. הצעת ניתוח כלכלי היפותטי של תרחישים כלכליים שונים – שיתכן כי יתממשו ויתכן שלעולם לא – רחוקה מרחק רב מחתימה על חוות דעת הקובעת כי אלו הם, לכל הפחות, התרחישים הסבירים ביותר להתממש; שלא לומר, שקיימת ודאות גבוהה שיתממשו, עד כדי כך שניתן וצריך לחייבן כבר היום בהיטל השבחה.
בכך לדעת ועדת הערר יש כדי להמחיש את חשיבות ביסוסן של הטענות הכלכליות על ידי הוועדה המקומית מבעוד מועד, ולא לאחר שהוגש הערר על חוות הדעת הנגדיות שנכללו בו. בנסיבות אלו, נותרו טענות הוועדה המקומית בלתי מבוססות ראייתית; כאשר מנגד מצויה בפנינו חוות דעתו הכלכלית של ד"ר אילת, יושב ראש רשות החשמל בעבר, המפריכה מכל וכל את טענות הוועדה המקומית.
על כן הגיעה ועדת הערר לכלל מסקנה כי אין מנוס מלקבוע ששומת הוועדה המקומית אינה תומכת בדרישת התשלום שהוצאה על ידה ויש לבטלה . הביטול הינו בין היתר, לאור הסכום העצום שנדרש על ידי הוועדה המקומית על יסוד הערכות כלליות והנחות לא מבוססות; ומטעם של העדר אי תמיכת שומת הוועדה המקומית בחוות דעת כלכלית כלשהי, לא כל שכן חוות דעת מפורטת ומעמיקה של מומחה בתחום כנדרש; ובנוסף בשל קיומן של החלטות קודמות של ועדות הערר בנושאים דומים, שניתנו כבר לפני מספר שנים, ואמורות היו להדריך ולהנחות את הוועדה המקומית בהתנהלותה.
