מאמר
החזר הוצאות ושכר ראוי בגין ייזום תכנית
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד גלעד שמעון
במאמרנו זה נסקור בקצרה את נושא החזר הוצאות התכנון והשכר הראוי שלו עשויים להיות זכאים יזמים בגין תכנית (תב"ע) שקודמה על ידם, את התייחסות הוראות החוק והתקנות לעניין, ואת גישות בתי המשפט לסוגייה.
כידוע, הליכי התכנון במדינת ישראל הינם הליכים מורכבים שקידומם אורך על פי רוב שנים לא מעטות, אשר במהלכן נדרש גוף היוזם תכנית, להעסיק יועצים רבים ושונים לצורך עריכת מסמכי התכנית, כגון – אדריכלים, מהנדסים, שמאי מקרקעין, מודדים, יועץ תנועה וחניה, יועצים סביבתיים שונים, עורכי דין ועוד. כאשר מטבע הדברים, ככל שהתכנית חלה על שטח גדול יותר, ומורכבת יותר, גדלות בהתאמה גם העלויות הנדרשות מהיזם לשם עריכתה וקידומה.
בהתאם לחוק התכנון והבניה, ישנם גופים שונים המוסמכים לקדם תכנית סטטוטורית (תב"ע), בהתקיימם של תנאים שונים, ביניהם מוסדות תכנון, רשויות מדינה, גופים ציבוריים שונים. בנוסף, מאפשר החוק ליזמים פרטיים שהינם בעלי זכויות במקרקעין, ליזום ולהגיש גם כן תכנית.
בעוד גורמים שלטוניים מוסדות תכנון ורשויות מקומיות אמונים על פי דין בין היתר על נושא תכנון ופיתוח המקרקעין בתחומן הינן בדרך כלל גם בעלות אמצעים למימון יוזמות תכנוניות, ואף זכאים לעתים לקבל תשלומים שונים, כגון היטל השבחה בגין אישורן של תכניות משביחות המאושרות בתחומן, באופן היוצר להן תמריץ נוסף ליזום הליכי תכנון, הרי שבכל הנוגע ליזמים פרטיים, התמונה כמובן מורכבת יותר.
ראשית, מטבע הדברים, בעלי קרקע פרטיים לרוב אינם בעלי המשאבים הכלכליים הנדרשים ליזום קידום הליכי תכנון בעצמם. שנית, אף אם יזם פרטי החליט ליטול יוזמה ולקדם הליך תכנוני בקרקע שבה יש לו זכויות ולשאת בעלויות הכרוכות בכך, לא אחת הוא נתקל לא בחוסר שיתוף פעולה או אף התנגדות ממש מצד מוסדות התכנון והרשות המקומית, או מצד בעלי קרקע או גורמים אחרים, שלא תמיד רואה איתו עין בעין את התכנון המוצע, כך יוצא שפעמים רבות הליכי תכנון כאלה כלל אינם מגיעים לאישור ונגנזים בשלבים שונים של התהליך כשהעבודה הרבה שהושקעה לעתים לאורך שנים יורדת לטמיון, זאת מבלי שהיזם שמימן את ההליכים מקבל תמורה כלשהי עבור העבודה וההוצאות העצומות שהוצאו על ידו.
העלויות העצומות, משך הזמן הארוך של הליכי התכנון והסיכון העצום לכישלון, בצירוף העובדה שיזמים פרטיים אינם נהנים בסופו של יום מתשלומים כגון היטל השבחה, יוצרת תמריץ שלילי לנקיטת יוזמות תכנוניות על ידי בעלי קרקע פרטיים, אשר במרבית המקרים יעדיפו להימנע מראש מלהיכנס להרפתקה של ייזום הליכי תכנון, אלא יעדיפו להמתין בישיבה על הגדר, בתקווה שגורם אחר יוציא עבורם את הערמונים מהאש, וייזום תכנון בקרקע.
התוצאה הישירה של מצב דברים זה היא, כי חטיבות קרקע רבות ברחבי הארץ, בעיקר כאלה המצויות מסיבות שונות בתחתית סדר העדיפויות התכנוני של מוסדות התכנון, עומדות כאבן שאין לה הופכין במשך שנים ארוכות, באופן הפוגע גם בבעלי הזכויות בקרקע וגם באינטרס הציבורי הכללי של קידום התכנון ובפרט של הגדלת מלאי הדירות בשוק.
אך מה באשר למקרים החריגים שבהם כבר נמצא יזם אמיץ שהחליט לקפוץ למים וליטול על עצמו את הסיכון וליזום בעצמו הליכי תכנון בקרקע, ואף מצליח בכך, ומביא לאישורה של תכנית משביחה? כמובן שדרך המלך היא הסדרה חוזית של היחסים בין אותו יזם ובין בעלי הזכויות האחרים להשבת הוצאותיו, אולם הניסיון מלמד כי בעלי זכויות רבים לא ימהרו לחתום על התחייבויות שכאלה אם הם יכולים להימנע מכך, ולכן עולה השאלה – האם יהיה אותו יזם זכאי לתגמול כלשהו על מאמציו ועל הסיכון הרב שנטל על עצמו, מצד מי ש"ישב על הגדר" ונהנה מפירות מאמציהם והשקעתם לאורך שנים ארוכות?
ובכן, ההסדר הקיים בהוראות הדין בהקשר זה, הינו כללי ועמום למדי, ונתון לפרשנויות שונות. ס' 69(12) לחוק התכנון והבניה קובע לעניין זה, כי ככלל, ניתן לכלול בתכנית מפורטת בין היתר הוראות לעניין "הוצאות התכנית לרבות הוצאות עריכתה וביצועה". בנוסף, קובעות תקנות התכנון והבניה (תכנית איחוד וחלוקה), את הפרוצדורה, לפיה מי שקובעת את הוצאות עריכת התכנית בתכניות הכוללות הוראות בדבר איחוד וחלוקה, בהתאם לסכומים שהוצאו בפועל, היא הועדה המקומית שאמורה לחלק את הוצאות התכנית בין כל בעלי המקרקעין שבכלולים במתחם האיחוד והחלוקה, לפי שווים היחסי של מגרשיהם ביחס לשווי הכולל של התכנית, כמפורט בטבלת ההקצאה והאיזון באותה תכנית.
עם זאת, אף אם הצליח יזם לשכנע את מוסד התכנון לכלול סעיף כזה בהוראות התכנית, עלול להתברר במקרים רבים כחסר למדי, ולמנוע דה פקטו מיזם התכנית להחזיר לעצמו את מלוא ההוצאות וההשקעה האמיתית שהושקעה על ידו, זאת על אף שגורמים נוספים נהנו והתעשרו מהתכנית, וזאת מכמה סיבות.
ראשית, מבחינה טכנית, מאחר שהגוף האמון על קביעת גובה ההוצאות ביחס לתכניות הכוללות הוראות בדבר איחוד וחלוקה, היא כאמור הועדה המקומית, כך שיזם נדרש להשיג שיתוף פעולה אקטיבי מצד הועדה המקומית הן בקביעת גובה ההוצאות שהוצאו, והן בדבר אופן חלוקתן של הוצאות אלה בין בעלי הזכויות בתכנית, ובעיקר, הן בגביית ההוצאות מאותם בעלי זכויות. פעמים רבות שיתוף פעולה כזה אינו בר השגה, וכך עולה בין היתר השאלה האם יזם יכול לדרוש בעצמו את התשלום מאותם בעלי זכויות, ובאיזה אופן.
בנוסף, עולה שאלה מהי דרך הפעולה הרלוונטית כאשר מדובר על תכנית משביחה שאינה כוללת הוראות בדבר איחוד וחלוקה, מצב פחות נפוץ, אך בהחלט אפשרי.
גם מבחינה מהותית, הוראת החוק הקובעת כי "הוצאות התכנית לרבות הוצאות עריכתה וביצועה", מנוסחת כאמור באופן כללי ועמום מאוד, ואינה קובעת באופן מפורש מה בדיוק כלול ומה לא כלול במסגרת אותן "הוצאות עריכת תכנית", ועל כן נתונה לפרשנויות שונות.
בהקשר זה, עשויה לעלות השאלה האם הוצאות שהוציא היזם לטובת ליווי משפטי של הליכי התכנון, דבר שהינו הכרחי בהליכי תכנון ובפרט בתכניות מורכבות ייחשב כחלק מן ההוצאות שהוציא היזם, אם לאו. בנוסף, עולה לא אחת השאלה האם אותו "החזר הוצאות" כולל זכות לתשלום עבור "דמי ייזום" או "שכר ראוי" בגין קידום הליכי התכנון, אם לאו.
סוגיית זכות היזם לקבלת "שכר ראוי", הגיעה לפתחם של בתי המשפט בהזדמנויות שונות, אולם עד כה העניין לא הוכרע באופן עקרוני על ידי בית המשפט העליון, וטרם נקבעה הלכה מחייבת בעניין. מאידך, בפסיקת בתי המשפט המחוזיים ניתן למצוא מגמות שונות ביחס לשאלה האם מי שפעל לקידום תכניות מתאר או תכניות מפורטות המעלות את שווי המקרקעין זכאי לשכר ראוי מבעלי המקרקעין (עמם לא התקשר בחוזה) שערך מקרקעיהם עלה כתוצאה מאישור התכנית.
כך, בעוד במקרים שונים, כגון בעניין ת"א884/92 אילנה אורן נ' עזבון האדמו"ר בונם אלתר ז"ל ואח', וכן ת"א 6826-01-14 אסבן ואח' נ' אפשטיין ובמקרים נוספים, קבעו בתי המשפט המחוזיים חובת תשלום שכר ראוי למי שפעל וקידם את התכנית מצד בעלי זכויות שהתעשרו מפעולותיו היזמיות, אף מבלי שהדבר עוגן בהסכם מחייב בין הצדדים, הרי שבמקרים אחרים, כגון בעניין ת.א. 4433-01-11 בן סירא ואח' נ' ברנהיים ואח' קבעו בתי המשפט כי אין עקרונית זכות שכזו מכח חוק עשיית עושר ולא במשפט.
עם זאת, גם במסגרת פסקי הדין שכן הכירו באפשרות העקרונית לחייב בעל זכויות שלא התקשר בהסכם עם יזם, לשלם שכר ראוי עבור פעולות יזמיות שננקטו, הרי שנראה כי חיוב דה פקטו בתשלום שכר ראוי, יהיה תלוי רבות בנסיבות המקרה הקונקרטיות, כאשר ההכרעה בשאלה עשויה להיגזר בין היתר, משאלת חלקו של היזם בקרקע בהשוואה ליתר הבעלים, למודעותו של בעל הזכויות לפעולות הנעשות בזמן אמת, לשאלה האם אותו בעל זכויות הביע התנגדות לאותן פעולות אם לאו, כמו גם האם נכללה הוראה לפי ס' 69(12) לחוק בהוראות התכנית, ומהו בדיוק תוכנה של אותה הוראה ועוד.
לסיכומם של דברים: מומלץ לכל יזם המתחיל בקידום תכנון בחטיבת קרקע מסוימת, להתייעץ ולבחון מראש את אופן הפעולה וההתנהלות הנכונים עבורו, זאת על מנת שיוכל בסוף הדרך לקבל במידת הניתן שיפוי והחזר ראויים עבור פעולותיו והשקעותיו בקידום התכנון, וכן מומלץ לבעלי זכויות לשתף פעולה בתחילת הדרך על מנת למנוע מחלוקות עתידיות ועל מנת לשמור על זכויותיהם, כך שלא יגלו כי בסופו של יום קופחו או נפגעו בדרך אחרת.
נציין כי לעמדתנו ראוי היה שהמחוקק יקבע הוראות ברורות למנגנון המסדיר סוגיה מורכבת זו אשר מהווה גורם נכבד בעיכוב פיתוח מתחמי בנייה מרובי בעלים, וזאת בדומה לפתרון שהיה נדרש בפרויקטים של התחדשות עירונית והסדרת נושא כתבי השיפוי.
