האם תכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת נחשבת כתכנית מפורטת שניתן לגבות בגינה היטל השבחה?
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד יפעת בן אריה
שם ומספר הליך: ערר 6001/16 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה יואב; ערר 6049/16 חברת נמלי אשדוד
פיתוח נכסים נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה אשדוד
ערכאה: ועדת ערר מחוזית לתכנון ולבניה מחוז דרום בפני כב' יו"ר הועדה עו"ד אליעד וינשל
תאריך החלטה: 9.6.16 ב"כ המשיבות: בערר 6001/16 עוה"ד מאיר פורגס ותמי אבשלום ובערר 6094/16 עוה"ד ענת בירן ואור מור
שני עררים נדונו במאוחד בפני ועדת הערר האחד, ערר 6094/16 (להלן: ערר נמל אשדוד), עוסק בחיוב בהיטל השבחה נטען בסך עשרות מליוני ₪ בגין תמ"א 13ב/1/2/א', המסדירה הקמת נמל באשדוד. השני, ערר 6001/16 (להלן: ערר תחנת צפית), עוסק בחיוב בהיטל השבחה נטען בסך מאות מליוני ₪ בגין תמ"א 10/ב/10, המאפשרת הקמת תחנת כוח המכונה "צפית".
השאלה נשוא המחלוקת בתיק זה היא גדר פרשנות המונח "תכנית מפורטת". לשיטת העוררות, מונח זה מתייחס אך ורק לתכנית מפורטת לפי סעיף 69 לחוק התו"ב, המצוי בפרק ג' סימן ד לחוק, שכותרתו "תכנית מפורטת". לשיטה זו, אין מונח זה כולל תכנית מתאר ארצית לפי סעיף 49 לחוק. מכאן נטען, כי תכנית מתאר ארצית אינה יכולה להיות "תכנית מפורטת" ולפיכך אין כל סמכות לגבות היטל השבחה במצב זה. לעומת זאת, סבורות המשיבות, כי יש לפרש את המונח תכנית מפורטת כמתייחס לכל תכנית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת. מכאן נטען, כי גם תכנית מתאר ארצית בעלת הוראות של תכנית מפורטת, היא בגדר "תכנית מפורטת" בגינה יש לחייב בהיטל השבחה. לעמדה זו הצטרף גם היועמ"ש שעמדתו התבקשה לאור מורכבות וחשיבות העררים הנדונים. עמדתו זאת נגזרת מפרשנות תכליתית של הגדרת המונח "תכנית" בתוספת השלישית, המובילה למסקנה לפיה, הדגש בסעיף זה הינו על רמת המפורטות של התכנית ולא על מיקומה במדרג התכניות.
ועדת הערר דנה בטיעוני הצדדים בהרחבה לרבות היבטים שונים כדוגמת תכנית איחוד וחלוקה, תביעות 197 ותוך התייחסות להלכות שנתנו בבית המשפט העליון לאחרונה וכן להליך התלוי ועומד שם בעניין בבר"מ 4479/14 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קרית אתא נ' פז גז בע"מ, ונתכבד להפנות הקוראים לאמור שם בהחלטה. נציין בקצרה כי לאחר בחינת טיעוני הצדדים ועדת הערר העדיפה את הפרשנות המוצעת על-ידי המשיבות והיועץ המשפטי לממשלה, שלפיה את המונח "תכנית מפורטת" יש לפרש, לעניין הוראות התוספת השלישית, כתכנית הכוללת הוראות מפורטת ומכוחה ניתן להנפיק היתר בנייה, גם אם מדובר בתכנית מתאר ארצית.
תחילה ציינה ועדת הערר כי דומה שהחוזק בטיעון העוררות אינו ההיבט הלשוני גרידא, אלא הטענה כי קריאת הוראות חוק התו"ב כמכלול מביאה לאפשרות פרשנית טובה אחת בלבד והיא כי כוונת המונח "תכנית מפורטת" בתוספת השלישית, הוא תכנית לפי סעיף 69 לחוק. בהיבט זה, נראה אכן כי בחינת המדרג הנורמטיבי שנקבע בחוק התכנון והבניה וקריאת פרק ג' כולו מבססת תמיכה מסוימת בפרשנות העוררות. פרק ג', העוסק בתכניות השונות, יוצר מדרג נורמטיבי המתחיל מתכנית מתאר ארציות ומסתיים בתכנית המפורטת שבסעיף 69, שהיא התכנית במעמד הנורמטיבי הנמוך ביותר. דבר חקיקה זה קדם לחקיקת התוספת השלישית ומכאן סביר שהמחוקק ראה נגד עיניו מונח זה בבואו לאשר את הוראות התוספת השלישית. אלא שלדעת ועדת הערר לא ניתן לטעון כי מבנה החקיקה ותכליתה הכללית מחייב פרשנות מסוימת, וזאת מבלי לבחון את תכלית החקיקה. פרשנות דבר חוק, כאשר קיימות מספר אפשרויות לשוניות, מחייבת הרמוניה, או למצער הכרעה בין שיקולים, ולא ניתן לקבוע אפריורית כי שיקול מסוים במהלך הפרשני (זולת לשון חד משמעית) הוא שיקול בלעדי מכריע. על רקע האמור נדרשה ועדת הערר לתכלית החקיקה.
בהקשר לכך ציינה ועדת הערר, כי תכליתה הכללית של החקיקה והמגמה לחייב בהיטל השבחה את הנהנה כלכלית מהשינוי התכנון, תומכים, לדעתה, בפרשנות המשיבות. ככל שתתקבל פרשנות המוצעת על-ידי העוררות, הרי עצם ההחלטה לפעול בדרך תכנונית באמצעות מוסדות התכנון הארציים תביא, הלכה למעשה, לפטור מהיטל ההשבחה. בכך יפיק יזם התכנית, שהוא מטבע הדברים יזם חזק, רווח כפול – הן קיצור זמן התכנון והן פטור (או אי חבות) מהיטל השבחה. לאור האמור ועדת הערר לא סברה כי תכליתה הכללית של החקיקה תומכת באפשרות הפרשנית שלפיה, באמצעות בחירת ההליך התכנוני בהחלטת המועצה הארצית והשלמתו בהליך חד שלבי של תמ"א מפורטת, יש כדי לפטור את העוררות מהיטל השבחה.
בהתחשב בתכלית קונקרטית זו חזרה ועדת הערר לפרשנות לשון הסעיף והסיקה כי את צמצום המונח "תכנית", יש לפרש על רקע הרצון למנוע גביית היטל השבחה מתכניות בעלות מעמד נורמטיבי גבוה, כללי ומופשט, אשר המחוקק ביקש שלא לראות בהן משום השבחה. לעומת זאת, ניתוח תכליתי זה לדעת ועדת הערר מחזק מאוד את טענת המשיבות, שלפיה את המונח תכנית מפורטת יש לפרש בהרחבה ככולל כל מקרה בו גובשה תכנית מכוחה ניתן להנפיק היתר בנייה. בפרשנות זו למונח "תכנית מפורטת" מושגת תכלית הסעיף והחקיקה – היטל ההשבחה יגבה כאשר תגובש אותה השבחה קונקרטית.
נוכח הדיון הנרחב כמפורט בהחלטה עצמה נדחתה עמדת העוררות ונקבע כי ניתן וחובה לחייב בהיטל השבחה בגין תכניות המתאר המפורטות מושא העררים.
