תכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת – על ציר הגמישות וחוסר הוודאות

version2_Final-01

 

גרסאת-הדפסה-עברית

 

 

תכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת – על ציר הגמישות וחוסר הוודאות
מאת עוה"ד צבי שוב וקרן נדולני

"מטמון נמצא בלב ים".

כך פותח השופט עוזי פוגלמן את פסק דינו שניתן לאחרונה (בג"ץ 7737/14 עיריית יוקנעם ואח' נ' המועצה הארצית ואח'), חוליה (לא אחרונה) בשרשרת שכללה 6,711 השגות והערות לתכנית המתאר הארצית ברמה מפורטת תמ"א/37/ח', שעניינה קבלה וטיפול בגז טבעי מתגליות בים עד למערכת ההולכה הארצית.

על חשיבותו של "מטמון" זה אין חולק. אלא שטרם ניצולו, נדרשת הסדרה תכנונית. וכיצד בחרו מוסדות התכנון להתוות הסדרה תכנונית חיונית ודחופה זו? במסגרת תכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת, תמ"א שניתן להוציא ישירות מכוחה היתרי בניה, ללא צורך בהכנת תכנית מפורטת נוספת.

כפי שביאר בית המשפט העליון בע"א 664/02 הועדה המקומית לתו"ב רמת גן נ' פרופ' נמדר כנאמן על נכסי עזבון ליטווינסקי, בראש מדרג התכניות שבחוק עומדת תמ"א, ומטבע הדברים היינו מצפים שתהיה בעלת אופי כוללני ומקיף בלא שתיכנס לפרטי תכנון, אשר אמורים להיקבע בתכניות נמוכות יותר במדרג. ברם, תמ"א יכולה לכלול הוראות המתאימות בדרך כלל לתכנית הנמצאת מתחתיה במדרג התכניות, כולל תכנית מפורטת (בג"ץ 594/89 מועצה אזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית).

האם כוונתו המקורית של המחוקק הייתה להציף את הקודקס התכנוני בשינויים על גבי שינויים של תכניות- כולל תמ"אות ברמה מפורטת? פסק דינו הנ"ל של השופט פוגלמן שופך אור על כוחו וחולשתו של "יצור כלאיים" זה.

כידוע, ההליך התכנוני-סטאטוטורי אינו פועל בחלל ריק, ואת השלכותיהם של הימשכות הזמן, הסרבול, בזבוז המשאבים, אימת הבירוקרטיה וה"קניבליזציה" של הרשויות השונות ניתן לראות, בין היתר, במשבר הדיור.

לכן, כאשר ישנו צורך או אינטרס לאומיים בהולים ובעלי השלכות רוחב, ובפרט כאלו הנוגעים למספר מחוזות ומאופיינים ב- NIMBY (not in my back yard), תמ"א ברמה מפורטת היא כלי חשוב מעין כמוהו שמאפשר לייעל ולשפר את ההליך התכנוני-סטאטוטורי העומד חוצץ בין הרעיון לבין מימושו.

כך לדוגמא, נוכח מצוקה אנרגטית גוברת בתחום הגז הטבעי אושרה תמ"א/37/ח', לצורך עידוד חיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה אושרה תמ"א/38 על תיקוניה, ובמטרה לעודד שימוש באנרגיה פוטו-וולטאית אושרה תמ"א/10/ד/10, כולן תמ"אות המאפשרות להוציא היתרי בניה ישירות מכוחן.

באם היינו נדרשים להמתין לאישור תמ"א, ולאחריה לאישור תכנית מפורטת ורק אז להוצאת היתרים, ההליך היה אורך שנים רבות מנשוא, והאינטרס הלאומי נותר ללא מענה הולם.

בנוסף, הליך אישורן של תמ"אות "עוקף" אינטרסים מקומיים צרים, וככלל הן נדונות ע"י ועדות עורכים ייחודיות, ומעת לעת גם ע"י הולנת"ע והמועצה הארצית לתכנון ובניה, בראייה מקצועית ובינתחומית המשקללת את מכלול האינטרסים הלאומיים בראייה כוללת.

כפי שביאר ביהמ"ש העליון בפרשת "נמדר", בניגוד ליתר התכניות, תמ"א אינה טעונה הפקדה ואינה מקימה זכות התנגדות לציבור. בנוסף, חובת הפרסום לגבי אישור תכניות ברמה נורמטיבית נמוכה היא מקיפה יותר מזו של תמ"א, כלומר הסיכוי שהציבור הנוגע בדבר יהיה מודע לאישורה של תמ"א הוא נמוך יותר וזכות הטיעון ושיתוף הציבור ביחס לתמ"א מוחלשת משמעותית.

ונדגיש, לעתים מדובר בעניינים שהשפעתם על הציבור מכרעת לא פחות מאשר תכניות נקודתיות מקומיות המאושרות בסביבתו – לדוגמא במקרה תמ"א/36א' המאפשרת הוצאת היתרים לאנטנות סלולאריות.

כאשר מדובר בתמ"א ברמה מפורטת, עם מתן תוקף לאחר אישורה ע"י הממשלה ניתן "לדלג" ישירות לשלב הרישוי והוצאת היתרי בניה (לעתים הוצאת ההיתרים כפופה לשלבי ביניים של השלמת בדיקות סביבתיות ואחרות, אך אלו אינן מהוות תכניות סטאטוטוריות שכרוכות בהפקדה ופרסום להתנגדויות). כלומר במקרה של תמ"א ברמה מפורטת, אין אף שלב המחויב ביידוע הציבור והתנגדויות באופן שנדרש מתכניות "רגילות" – החל מהתכנון ברמה הארצית וכלה בהוצאת ההיתרים.

ספק אם זו הייתה כוונת המחוקק אשר "פטר" תכניות מתאר ארציות מחובת ההפקדה להתנגדויות והקלת הליך פרסומן, ואכן במרבית המקרים מחייבים מוסדות התכנון הארציים ביצוע הליכי שיתוף ציבור ושמיעתו במסגרת השגות.

זאת ועוד, נוכח אי וודאות הכרוכה בהכנת תכניות בקנ"מ המאפיין תכניות מתאר ארציות, והצורך בגמישות בתכנית שמטרתה לשמש כלי מנחה לנסיבות שונות ולעתים עתידיות שאינן ידועות במועד הכנת התמ"א (לדוגמא- אי וודאות ביחס להתפתחויות טכנולוגיות עתידיות או מיקום תגליות גז), לעתים ספק אם התכנית אכן עומדת ברמת הפירוט הנדרש לצורך הוצאת היתרים. במקרה כזה, קביעות מהותיות רבת עלולות "לזלוג" לשלב ההיתרים, ללא שיתוף ציבור וללא בחינה של מוסדות התכנון הארציים.

לאור האמור, נדרשות התאמות לגישור הפער שבין מאפייני תכנית מתאר ארצית לבין מאפייני תכנית מפורטת (וראו לעניין זה פסיקת ביהמ"ש העליון ברע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הועדה המקומית טבריה, שעניינו היטל השבחה בגין אישור תמ"א).

נשאלת השאלה, האם הדרך הקצרה אינה הארוכה יותר?

במקרה של תמ"א/38 לדוגמא, הניסיון לפשט ולקצר הליכים ע"י מתן אפשרות להוצאת היתרים מכוח התמ"א, אינו מוכיח את עצמו ואנו עדים לתיקונים שונים לתמ"א, למחלוקות בדבר אופן פרשנותה בין הדרג המקומי והארצי המחריפות את אי הוודאות ביישומה, לרשויות שמכינות תכניות "עוקפות" תמ"א ביחס למרחב התכנון שלהן ועוד.

לסיכום, כך או כך, אנו מצטרפים לקריאתם של גורמים רבים לפישוט וייעול אמיתיים של הליכי התכנון, וניתן להתחיל באכיפת ויישום הכלים ה"סטנדרטיים" שהקנה המחוקק, על לוחות הזמנים הברורים הקבועים בחוק התכנון והבניה.