מאמר
התמשכות הליכים והתנהלות שאינה מטיבה לא די בה כדי לבסס עילת רשלנות של רשות התכנון
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד ליאור קיל
במאמר זה נסקור את פסק הדין של בית המשפט העליון מיום 21.9.2023 ע"א 4782/22 מלון מרינה תל אביב בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב. בפסק הדין דחה הרכב כב' השופטים פוגלמן, עמית וכשר ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בת"א 47510-07-10 [פורסם בנבו] מיום 10.5.2022 שניתן על ידי כב' השופט ארז יקואל.
במוקד פסקי הדין ניצבה השאלה האם התנהלות שאינה מטיבה מהווה כשלעצמה עוולה ? והאם העובדה שמספר ערכאות שיפוטיות קבעו שהחלטות הרשות אינן מוצדקות וביטלו אותן מהווה בהכרח הוכחה לכך שהרשות התרשלה במילוי תפקידה ?
הן פסק הדין במחוזי והן פסק הדין של בית המשפט העליון השיבו לכאורה בשלילה לשאלות הנ"ל. בית המשפט העליון בהסתמך על הלכת בורנשטיין קבע כי: "לא די בהתמשכות הליכי התכנון ואי מתן היתר בניה, אף לא בחלוף הזמן, ארוך ככל שיהא, כדי לבסס עילת רשלנות, אלא נדרשת הוכחה לקיומו של מעשה או מחדל רשלני מצד רשויות התכנון" (ע"א 3757/13 בורנשטיין נ' עיריית חיפה [פורסם בנבו] (21.7.2016)).
במקרה הנדון המערערות הגישו לוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב יפו בקשה להיתר בנייה שעיקרה הסבת בית קולנוע "שחף" בכיכר אתרים לאולם כינוסים/אירועים, תוך החלפת שטחים, כך שמעבר ציבורי ליד בית הקולנוע, ייסגר וייהפך למסחרי, ובתמורה, חנויות מסחריות בבעלות המערערות תבוטלנה ותהפוכנה למעבר ציבורי חלופי.
היתר הבנייה ניתן בחלוף כ-12 שנים מהגשת הבקשה. לטענת המערערות, הטיפול בבקשה היה רשלני וגרם לעיכוב בלתי מוצדק בהוצאת היתר הבנייה. לביסוס טענתם טענו המערערות שהן נאלצו במהלך השנים להגיש שבעה עררים על החלטות הוועדה המקומית ועיריית תל אביב. כל העררים התקבלו, לעיתים תוך מתיחת ביקורת על התנהלות הוועדה המקומית, ויש בכך כדי להצביע על ההתנהלות הרשלנית. לעומתן טענו הועדה המקומית והעירייה כי פעלו כדין בגדר הסמכויות המסורות לשיקול דעתן, והיו אלה דווקא המערערות שלא מילאו אחר התנאים הנדרשים לצורך קבלת היתר הבנייה.
בית המשפט המחוזי, כאמור, דחה תביעתם של המערערות. בפסק דינו עמד בית המשפט המחוזי על כך שמדובר בהיתר בנייה מורכב, וגם אם התנהלות הועדה המקומית והעירייה לאורך השנים ולאורך המסלול לא הייתה תמיד מיטבית, הרי שיש לזקוף לחובת המערערות את העיכוב בקבלת ההיתר "לנוכח גרירת הרגליים שאפיינה את התובעות במשך תקופה ארוכה".
בית המשפט העליון אימץ קביעה זו של בית המשפט המחוזי וקבע כי אף שניתן להצביע על עיכובים לא מוצדקים כאלה ואחרים בגין דרישות לא מוצדקות או דרישות שבוטלו, בחישוב כולל תקופת העיכוב המצטברת לאורך השנים אינה ארוכה והיא "נבלעת" בשנים הארוכות שבמהלכן פעלו המערערות באיטיות. כפי שנקבע בפסק הדין, המערערות נקטו בדרך פעולה של פתרון בעיה ולאחר מכן פתרון בעיה נוספת לאורך המסלול (עבודה "בטור"), במקום לפעול במקביל בתחנות השונות, כפי שנדרש מהן על ידי מהנדס העיר.
כפי שציינו לעיל, פסקי הדין של המחוזי והעליון מבקשים לכאורה להכריע בשאלה העקרונית האם התנהלות שאינה מטיבה מהווה עוולה כשלעצמה המקימה זכות לתבוע בנזיקין.
יחד עם זאת, לטעמנו קריאה מדוקדקת של פסק הדין מגלה שהתביעה כמו גם הערעור נדחו למעשה בשל כך שהעובדות הצביעו דווקא על מחדלן של המערערות לאורך השנים אשר פעלו באיטיות במילוי אחר התנאים אשר הציבה הרשות למתן היתר הבניה ואילו התנהלות הועדה המקומית והעירייה הגם שלא היתה בהכרח תקינה לאורך הדרך "נבלעת" במחדלן של המערערות.
יוצא אפוא, שהקביעה העקרונית של בית המשפט כי אין די בהוכחת התנהלות שאינה מטיבה כדי לחייב בנזיקין, לא יושמה בפועל בפסק הדין, שכן נמצא שהמערערות במחדלן אשמות בעיכוב בהוצאת היתר הבניה והקביעה העקרונית נותרה בחלל כאוביטר בלבד.
נראה כי, נכון היה לדחות את התביעה לנזיקין לא בשל כך שלא הוכחה הפרה של הזכות, אלא בשל כך שלא נמצא קשר סיבתי בין העוולה לבין התמשכות ההליכים להוצאת היתר הבניה.
כידוע עוולת הרשלנות עומדת על 3 אדנים: קיומה של חובת זהירות, הפרה של אותה חובה וקיומו של קשר סיבתי בין ההפרה לבין הנזק שנגרם.
במקרה דנן, בית המשפט מדגיש כי ודאי שקיימת חובה של הרשות למנוע התמשכות הליכים. אך, במענה לכאורה לטענות המערערות, בית המשפט קובע שהתמשכות ההליכים כשלעצמה אין בכך כדי לבסס הפרה של אותה חובה.
יוצא אפוא כי כישלון המערערות לבסס עילת הרשלנות, אינו בשל כך שלא הוכיחו קיומה של הפרת הזכות, אלא בכך שלא הצליחו להוכיח קשר סיבתי בין ההפרה לבין הנזק שנגרם. שכן מהעובדות עולה תמונה שהמערערות במחדלן הן שעיכבו הוצאת ההיתר, כך שגם אם התנהלות הרשות לא היתה תקינה לא זו הסיבה לעיכוב בהוצאת ההיתר ולכן לא התקיימו כל יסודות עוולת הרשלנות.
נציין בהקשר לאמור, כי בית המשפט העליון בתיקים אחרים כמו למשל תיק ע"א 166/09 שיינברגר, כבר עמד על האחריות המוטלת על גורמי התכנון והרשות המוניציפאלית כלפי בעלי נכסים בתחומן במקרה של רשלנות וכי ההלכה הנוהגת מורה, כי לא די בהתמשכות הליכי התכנון ואי מתן היתרי בניה, אף לא בחלוף הזמן, ארוך ככל שיהא, כדי לבסס עילת רשלנות – אלא שנדרשת הוכחה לקיומו של מעשה או מחדל רשלני מצד מי מגורמים אלה.
ועולה התהייה מהי אותה הוכחה של קיומו של מעשה או מחדל מצד הרשות שיזכה את בעל הקרקע הניזוק מהתמשכות הליכי תכנון? נראה כי מדובר בכר נרחב ומוטב כי יקבעו מבחנים/קריטריונים שבהתקיימם, תחוב הרשות בנזיקין , וזאת על מנת שלא יצאו מקרים בהם על אף רשלנות רבתי מצד הרשות , היא תצא נשכרת.
בעניינינו, נראה כי הנסיבות שהביאו להתמשכות ההליכים מוכיחות שהתקיימה עוולה שכן המערערות נאלצו במשך השנים לנהל הליכים משפטיים מרובים כנגד רשויות התכנון בכולן היא זכתה בדין.
לבסוף, התוצאה אליה הגיע בית המשפט הינה מתוך ההנחה כהגדרתו שאכן המערערות במחדלן הן האשמות בהתמשכות ההליכים בכך ניתקו את הקשר בין העוולה לבין הנזק שנגרם. אך נראה כי טוב היה עושה בית המשפט אם היה "מנצל" פסק הדין לפחות באוביטר להדגיש כי להתנהלות הרשות יש מחיר בנזיקין.
כמו כן, ומבלי להביע עמדה בהליך הספציפי זה, נראה כי על מנת למגר תופעת זאת של התמשכות הליכי תכנון ועל מנת לגרום לרשויות שלא להתמהמה יתר על המידה שלא לצורך, נראה כי טוב יעשה המחוקק אם יקבע סנקציות למקרה בו יימצא כי רשות אינה פועלת בפרק זמן סביר וימצא עוד פתרונות שיסלקו את הרעה החולה של בירוקרטיה שמביאה רק רע ותסייע לשחרור קרקעות לציבור.
לא יכלנו שלא לחתום את מאמרנו באמירתו של כב' הש' א. רובינשטיין בעע"מ 8445/06 זלצמן נ' ועדת הערר לתו"ב מחוז ת"א:
"מסכים אני לחוות דעתה של חברתי השופטת נאור…כי "ייטיבו רשויות התכנון לעשות אם יפעלו בזריזות לסיים את ההליך התכנוני…." היא אמנם מבחינה משפטית בשולי הדברים, כמות שכתבה, אך מבחינה מהותית הוא עיקר העיקרים. הלב נחמץ לראות כיצד נושא זה נמשך ונמשך על פני שנים והליכים על הליכים על הליכים, וכמובן הוצאות ועוגמת נפש, ואינו בא בכלל סיום".
