מאמר
היטל השבחה בגין שטחי שירות?
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד שושי בירזון
כידוע, תשלום היטל השבחה, נעשה בעקבות אחד משלושה מקרים: אישור תכנית בניין עיר, אישור הקלה, או אישור שימוש חורג, אשר מובילים לעלייה בשווי הנכס.
הגוף המטיל את ההיטל על חוכרי או בעלי הנכס הוא הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כאשר ההיטל עומד על 50% משווי ההשבחה. שמאי הוועדה קובע את שיעור היטל ההשבחה וככלל מועד תשלום היטל ההשבחה יהיה בעת אירוע מימוש זכויות אשר מוגדר בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, והוא מתקיים בכל אחד מהמקרים הבאים: קבלת היתר בניה, העברת מקרקעין (למעט העברה מכוח דין או העברה ללא תמורה מאדם לקרובו) או התחלת השימוש בפועל במקרקעין.
החיוב בהיטל השבחה נחקק ביולי 1981 בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה יחסית למס שבח מדובר בהיטל פחות מדובר, אבל כל העוסקים בתחום מודעים למשמעותו הרבה על שווי נכסים בעת מכירתם.
ביום 23.2.1992, נכנסו לתוקפן תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992. תקנה 13(ב) קובעת הוראת מעבר, שלפיה במקרים שונים (המפורטים שם), ועיקרם ביחס לתכניות בהן יש פירוט שטחים ללא אבחנה בין שטח עיקרי לשטחי שירות, מותר יהיה לוועדה מקומית לקבל החלטה בדבר תוספת שטחי שירות, בעוד שהשטחים שמופיעים בתכנית יחשבו כולם כשטח עיקרי. ביסודן של התקנות ניצבה המטרה להביא לאחידות תכנונית בחישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות בנייה מאושרות ועתידיות.
כאמור, צורך זה התחדד על רקע העובדה כי עד להתקנת תקנות אלה ועד לתיקון החוק שדרש להבחין מפורש בין שטחי שירות לשטח עיקרי בתכנית, לא תמיד סומן במפורש בתכנית מהו השטח מבין השטחים העיקריים שאושרו במסגרת התכנית, המיועד לבנייה, ומהו השטח שמיועד לשטחי שירות. בהתאם לכך, התפתחה פרקטיקה לפיה הוספו לתכניות, בדיעבד, חלקי בניין רבים מעבר לשטח המותר לבניה על-פי התכנית. התקנות הביאו לכך ששטח הבניה המותר יחושב לפי כללים אחידים.
עלתה השאלה האם החלטת הוועדה המקומית בדבר הוספת שטחי שירות מכוח התקנות מהווה אירוע מס הכרוך בחיוב בהיטל השבחה ואיך החיוב מתיישב עם החוק שקובע כי אירוע המס מתקיים רק בהחלת תכנית, הקלה או שימוש חורג? שאלה זו נדונה ברע"א 8538/99 סמפלסט בע"מ השופטת דורנר קבעה, כי יש לראות בהחלטת הוועדה המקומית מכוח ההסדר שבתקנות כמעין "שינוי" של התכנית המקורית, לפחות במישור הרעיוני המהווה אירוע מס. אין בהחלטה הקצרה בעניין סמפלסט הסבר מפורט באשר למקור הסמכות להורות על שינוי שכזה בתכנית מכוח התקנות (להבדיל מתכנית). נדמה כי שיקול העל שהדריך את השופטת דורנר היה תרומתה של ההחלטה על תוספת שטחי שירות להשבחת שווי המקרקעין שעליהם היא חלה. החלטה זו שימשה נקודת אחיזה משמעותית להחלטות נוספות שניתנו בתחום זה אולם הועלו לגביה לא מעט טענות ודיונים.
מפנה בנימוקים (אם כי לא בתוצאה) חל בפסק דין שניתן בימים אלו – בר"ם 168/20 אליה ברקול שם התגלגלה שאלה דומה לבית המשפט העליון בגלגול חמישי. בפרשה זו, ברקול המבקש שהיה בעל חלק ממקרקעין המיועדים למבנה מסחרי טען כי אישור תוספת שטחי השירות בהתאם לתקנה 13(ב) לתקנות חישוב שטחים אינו יוצר חבות בהיטל השבחה והפנה בהקשר זה לדעת הרוב בעניין פסק דין אקרו (בר"ם 2090/16) וכי לא ניתן לראות בהחלטה של ועדה מקומית, ולא כל שכן בהחלטה של ועדת משנה שלה, כמקור עצמאי לחיוב בהיטל השבחה.
במסגרת הבר"ע לבית המשפט העליון, שאושרה כערעור, היועצת המשפטית לממשלה נדרשה לתת עמדתה בסוגיה ועמדתה הייתה, כי בהתחשב בהיקף העניינים שניתן להסדירם בתקנות, אין מקום לומר שהתקנות הקנו לוועדה המקומית סמכות עצמאית להוספת שטחי שירות. אלא שיש לפרש את התכניות הישנות ככאלו שכללו במשתמע סמכות להוספת שטחי שירות, כך שההחלטה המתקבלת בוועדה המקומית היא למעשה בגדר הפעלה של זכויות מותנות. דהיינו, יש לקרוא את התכניות הישנות שקדמו לכניסתן של התקנות לתוקף ככאלה שכללו, הלכה למעשה, זכויות מותנות להוספת שטחי שירות (אף שזכויות אלו לא נמנו מפורשות בנוסח התכניות). לעמדתה יש להבין את תקנה 13(ב) לתקנות לא ככזו שיצרה זכויות בניה יש מאין, אלא רק כהסדר המאפשר לגבש זכויות מותנות שנקבעו עוד קודם לכן בתכניות ישנות.
עמדה זו נותנת מענה לקשיים הדוקטרינריים העולים מההחלטה בעניין סמפלסט מבלי לשנות מן התוצאה המעשית הנובעת ממנה.
בית המשפט בפסק דינה של השופטת דפנה ברק- ארז קיבל את עמדת היועץ המשפטי לממשלה לפיה יש להעדיף פרשנות מקיימת של התקנות, על יסוד התפיסה כי עוד קודם להתקנתן הוסמכו הוועדות המקומיות לתת הוראות לעניין שטחי שירות מכוח התכניות הישנות. והוסיף כי יש לקרוא את התכניות הישנות שקדמו לתקנות ככאלו שכללו אפשרות מובנית, הגם שאינה מנויה במפורש, להוסיף שטחי שירות לשטחים העיקריים הקבועים בהן, בכפוף להחלטה עתידית של הוועדה המקומית באשר להיקפם הסופי.
את המועד הקובע לחישוב ההשבחה קבע בית המשפט למועד החלטת הועדה המקומית.
עם זאת, בית המשפט הוסיף, כי ככל שניתן יהיה להוכיח קיומו של נוהג ברור להתיר שטחי שירות בהיקף מסוים במצב הקודם, שהשפיע על שווי השוק, יהיה מקום לחייב רק בגין התוספת של שטחי השירות מעבר לאותו נוהג. הוכחה מסוג זה, ולו באופן חלקי, תנתק את הקשר הסיבתי ההכרחי בין עליית שווי המקרקעין לבין ההחלטה החדשה. בית המשפט נימק כי מסקנה זו נגזרת מעקרונות שמאיים מקובלים ומתבקשת על מנת להבטיח כי היטל ההשבחה ישקף את תכלית החוק ועל מנת למנוע אפשרות של מיסוי כפל.
בית המשפט למעשה קבע כי הסמכות להתקין תקנות היא אקט טכני, ולכן יש קושי לראות בהחלטת הוועדה כשינוי של התכנית החלה שהינו שינוי מהותי. כמו כן יש קושי בכך שאקט מנהלי המבסס כביכול שינוי תכנית, לא כפוף להליך של פרסום והתנגדויות, כמו הליך אישור תכנית או שינוי מתכנית.
הנה כי כן, בפסק הדין נקבע כי נדרש מקור חוקי לגביית היטל ההשבחה כחוק. אך המועד הקובע שנקבע הוא לא מועד אישור התכנית בהתאם אלא מועד החלטת הועדה בדבר שטחי השירות, עם אפשרות הנישום להוכיח קיומו של נוהג ברור להתיר שטחי שירות בהיקף מסוים במצב הקודם על מנת שיחויב בגין התוספת של שטחי השירות מעבר לאותו נוהג.
על אף שאין בפסק הדין שינוי בחיוב היטל ההשבחה ו/או שינוי מהותי מפסק דין סמפלסט, ניתוחו מחדד מחד עקרונות במשפט מאידך יוצר הלכה חדשה.
פסק הדין עוסק במקור החיוב (בעניין זה של היטל השבחה), חובת התשלום, סמכויות ועדות התכנון והבניה ומועד מימוש הזכויות.
לעניין מקור החיוב פסק הדין נשען על הוראות החוק בלבד אולם לעניין המועד הקובע לגביית ההיטל פסק הדין יוצר התפיסה כי מועד הקובע חל רק בשלב בו ההשבחה יצאה מן הכוח אל הפועל דהיינו בשלב שבו הזכויות המותנות עברו קונקרטיזציה, כלומר רק ברגע מתן החלטת הוועדה בסוגיית שטחי השירות למרות שאין לדבר תימוכין בהוראות החוק, קביעה זו למעשה מגדילה שיעור היטל ההשבחה שכן החישוב הינו למועד בו ערכי הקרקע גבוהים יותר ממועד התכנית. עם זאת על מנת להקל עם המבקש בית המשפט קבע כי ככל וניתן יהא להוכיח נוהג להוספת שטחי שירות, היטל ההשבחה יחול רק על השטחים שיתווספו מעבר לאותו נוהג.
נדמה, כי עמדה זו של בית המשפט לעניין המקור החוקי לחיוב בהיטל השבחה מתיישבת גם עם הצעת חוק ההסדרים שקובעת בהקשר אחר של מטלות ציבוריות כי במקרה בו ועדות מקומיות נוהגות להתנות תמיכתן באישור תכנית או במתן היתרים בהקמתן של תשתיות ציבוריות על חשבונו של היזם (בנוסף לתשלום אגרות והיטלים הקבועים בחוק) אין לכך מקור חוקי. על כן, הצעת חוק ההסדרים מבקשת לקבוע בחוק כי ועדה מקומית לא תוכל לקבוע תנאי או הוראה בתכנית או בהיתר שמשמעותם חיוב יזם בביצוע או מימון עבודות פיתוח אלא אם נקבע במפורש בחוק.
מאידך, עמדת בית המשפט לעניין המועד הקובע יוצרת קביעות חדשות שלא ניתן ללמוד אותם מלשון חוק התכנון והבניה, בדומה לדוגמא לחיוב היטל השבחה מכוח תמ"א 38 שהינה תכנית מתאר ארצית אשר נעשה חדשות לפרקים למרות שבהתאם לחוק, חיוב בהיטל השבחה חל מכוח תוכניות מקומיות ותוכניות מפורטות.
שאלה זו, כפי שציין בית המשפט בפסק דין ברקול, היא חוליה נוספת בשרשרת ארוכה של שאלות שעניינן יישומו של ההסדר הסטטוטורי בתחום של היטל השבחה על מודלים תכנוניים שככל הנראה לא עמדו לנגד עיניו של המחוקק בעת שנחקק ההסדר בתחום זה.
הפסיקה נתנה מענה לסוגיות רבות בתחום היטל ההשבחה שהחוק לא צפה, אך אי הכרת הפסיקה הרחבה בנושא היטלי ההשבחה יוצרת פערים ותשלומים שהנישום לא צפה או לא ידע לכלכל צעדיו בהתאם. על מנת לעשות סדר בדברים וליצור בהירות יש מקום לתקן החוק.
