מאמר

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה – איזה מועד קובע?

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע, כי המועד להגשת תביעת פיצויים בגין ירידת ערך בשל אישורה של תכנית הוא 3 שנים מיום תחילת תוקפה.

כבר לפני למעלה מעשור התמודדו בתי המשפט עם השאלה מהו "יום תחילת תוקפה של תכנית" שממנו יש למנות את תקופת ההתיישנות בת שלוש השנים. האם ממועד פרסום התכנית ברשומות או שאולי מתום 15 יום מהמועד בו היא נכנסה לתוקף.

לאחר שבחן את הפרשנויות השונות שעמדו בפניו, שלכל אחת מהן נמצא עיגון בלשון החוק, החליט בית המשפט העליון (בר"מ 9701/11 אברהם ודורה גולדשטיין נ' יעקב ורצהייזר ואח') לאמץ את הפרשנות המרחיבה את זכות התביעה וקבע, כי מירוץ ההתיישנות מתחיל בתום 15 יום ממועד הפרסום המאוחר: ברשומות או בעיתונות.

הבחירה בפרשנות זו נבעה מההבנה שההתיישנות בתביעה לפי סעיף 197 לחוק מונעת מהפרט לקבל את הסעד בגין הפגיעה בזכותו החוקתית לקניין, ובפרט שמלכתחילה תקופת ההתיישנות בתביעות אלו היא קצרה יותר מהמקובל בדין הכללי.

בית המשפט אף הוסיף וציין, כי ככל שהרשויות סבורות כי ראוי לקבוע כלל אחר, פתוחה לפניהן הדרך לפעול לשינוי החקיקה בהתאם.

תיקון כאמור לא נעשה, וההלכה בעניין המועד הקובע להגשת תביעת פיצויים עומדת בעינה.

בצד זאת, חשוב לדעת כי ההלכה האמורה שניתנה בהתייחס לתכנית מתאר מחוזית ותכנית מפורטת, רלוונטית לתכניות מקומיות ומחוזיות בלבד.

בהתייחס לתכנית מתאר ארצית, שדבר אישורה על ידי הממשלה מפורסם ברשומות, ושאופן ומידת פרסומה נקבע על ידי המועצה הארצית (סעיף 54(א) לחוק) ישנן דעות שונות.

בעמ"נ 18979-04-11‏ הוועדה המקומית לתכנון ובנייה עמק חפר נ' אריה חזן ובנו בע"מ (31.03.12) נקבע כי כאשר מדובר בתביעת פיצויים מכח סעיף 197 לחוק המוגשת בגין אישורה של תכנית מתאר ארצית, המועד ממנו מתחיל מרוץ ההתיישנות בן השלוש שנים הוא ממועד פרסום התכנית ברשומות, ללא תוספת של 15 יום. בית המשפט הסביר, כי בשונה מתכניות אחרות, תכנית מתאר ארצית מתאשרת על ידי הממשלה ומתפרסמת ברשומות. לדבריו, תחילת תוקפה של תוכנית מתאר ארצית, המתאשרת על ידי הממשלה הוא ככל תקנה בת פועל תחיקתי, מיום פרסומה ברשומות, ולכן, תחילת תוקפה של תוכנית מתאר ארצית לצורך הגשת תביעה לפיצויים על פי סעיף 197 אינו זהה למועד תחילת תוקפה של כל תוכנית אחרת המתאשרת לפי סימן ו' לפרק ג' לחוק.

דעה שונה השמיעה ועדת הערר במחוז חיפה (בראשות היו"ר, עו"ד מיכל הלברשטם-דגני) בערר 9505-11-20 אסף צדיק נ' ועדה מקומית חדרה. במקרה שעמד בפניה דובר בתת"ל 31 – תכנית תשתיות לאומיות שקבעה הוראות מפורטות להרחבה, שדרוג ומחלוף של דרך מספר 2 בקטע מחלף חבצלת – מחלף זיכרון.

ועדת הערר הסבירה, כי הליכי אישורה של תכנית לתשתיות לאומיות זהים להליכי אישורה של תכנית ארצית, כך שמועד כניסתן לתוקף והמועד ממנו יתחיל מרוץ ההתיישנות, זהה בכל אחת מסוגי התכניות.

בהתייחס לפסק דינו של בית המשפט המחוזי בעניין אריה חזן הנ"ל, הסבירה ועדת הערר, כי משניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין גולדשטיין, אשר סבר שיש לאמץ פרשנות מרחיבה בכל הנוגע למועד ההתיישנות של תביעות ירידת ערך, אין עוד הצדקה לקבוע כי בעניינה של תכנית מתאר ארצית יחל מרוץ ההתיישנות ממועד פרסומה ברשומות, ולא מתום 15 יום לאחר מועד פרסומה ברשומות, ועל כן קבעה כי המועד בו יחל מרוץ ההתיישנות ביחס לתכניות מתאר ארציות ותכניות לתשתיות לאומיות הוא בתום 15 יום לאחר פרסומן ברשומות.

ישאל השואל – לפי איזו החלטה יש לפעול? האם לפי פסק דינו של בית המשפט המחוזי, המצוי היררכית מעל ועדת הערר? או שמא בהתאם לקביעת ועדת הערר שניתנה על פי ההלכה שנקבעה בעניין דומה?

תשובה ברורה אין, אך נדמה כי ראוי לנקוט משנה זהירות ולפעול בהתאם לגישה המצמצמת יותר של בית המשפט המחוזי.

יחד עם זאת, אנו סבורים כי ראוי שהמחוקק יאמר את דברו, ואחת ולתמיד יקבע אופן פרסום אחיד לכל סוגי התכניות, ומועד אחד וברור להגשת תביעת ירידת ערך בגינן.

הדבר נדרש באופן מיוחד נוכח ריבוי תכנית מתאר ארציות מפורטות ותכניות תשתית לאומית המאושרות בשנים האחרונות – ובהן תכניות הרכבת הקלה, המטרו, הרכבת והתכניות להרחבת דרכים ראשיות – אשר חלות על קרקעות פרטיות רבות ומשנות את ייעודן לייעודים ציבוריים באופן המקנה לבעליהם את הזכות להגיש תביעת ירידת ערך.

יש לציין גם כי לאור העובדה שסעיף 197 מהווה היום שלב ראשוני אבל עיקרי בתביעות רבות גם כשלב מקדים להפקעת מקרקעין, לאור ההלכה של הצורך בתביעה דו שלבית במקרים אלו, אנו סבורים שנוצר עיוות שפוגע רבות בבעלי הקרקעות הנפגעים והיה מקום לבחון איחוד המועדים הן לעניין סעיף 197 והן לעניין הפקעות מקרקעין במקום בו הפגיעה הינה אכן שלב מקדים להפקעה.

נזכיר כי בעבר פורשה פגיעה על פי סעיף זה בעיקר לפגיעה בזכויות כגון הפחתת אחוזי בניה וכדו', ובמקרים של הפקעה שולם הפיצוי בהליך חד שלבי, עם זאת כיום ההלכה השתנתה ואין כמעט הליך הפקעתי שהבעלים לא נדרש לשני מהלכים, ועל כן נוצר בפועל עיוות בו קיימים מועדים שונים לתביעות שונות בגין אותו נכס ולכאורה אותו אירוע יוצר פגיעה, כגון תכנית דרך/מטרו/רכבת ועוד.

מאחר ופסק דין העליון בעניין ארידור קבע, לאחר שנים רבות של גישה אחרת, כי גם תביעת פיצויי הפקעה כפופה לדיני ההתיישנות הרי שנקבעה תקופת התיישנות של 7 שנים שנמנית ממועד תפיסת חזקה במקרקעין, ברי הוא כי אין כל סיבה שעיקר הפיצוי בגין תביעה זו יהא נתון להתיישנות של 3 שנים מעת התכנית ואילו רק מיעוטו זוכה למועד התיישנות נרחב הרבה יותר, ואין סיבה ראויה לכך חוץ מהרצון להגן על קופת הועדות המקומיות, ואולם, מרבית תביעות אלו ממילא משולמות על ידי גופים משפים כדוגמת נתיבי ישראל, רכבת, נת"ע ועוד ולכן אין סיבה אמיתית להפרדה.

מן הראוי היה לחוקק חוק התיישנות ספציפי או סעיפים ייחודיים בחוק זה לפגיעות קניין על ידי הרשות ושם גם להותיר חריגים לשיקול דעת הערכאות למקרים בהם לא ראוי בכלל לקבוע כי דין תביעה להתיישן, לדוגמא, מועד בו עוולה הרשות כנגד הנפקע וכדו'.

                                      

היטל השבחה בתכנית כוללנית – מדרגות או "מקפצה מנטרלת"

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

כידוע, חוק התכנון והבניה קובע, כי קיימת חובת תשלום היטל השבחה, בין היתר, בגין אישורה של תכנית.

עד שנת 2018, הוגדרה 'תכנית' כ'תכנית מתאר מקומית או מפורטת'.

במהלך השנים פורש בפסיקה המונח 'תכנית' ככולל כל תכנית שניתן להוציא מכוחה היתרי בניה, גם אם היא איננה תכנית מתאר מקומית. בדרך זו, נסללה הדרך לגבות היטל השבחה בגין היתרי בניה שהוצאו מכוחן של תכניות מתאר ארציות, כדוגמת תמ"א 18, תמ"א 36 ותמ"א 38.

המונח 'תכנית כוללנית' נטבע בשנים האחרונות בחוק כמבטא תכנית מתאר מקומית שנועדה להתוות את מדיניות התכנון הכוללת של הרשות המקומית המתייחסת לשטח הרשות או חלק ממנו ולקבוע את המסגרת התכנונית מכוחה יגזרו תכניות מפורטות בסמכות ועדה מקומית. תכנית כזו לרוב אינה משנה את ייעוד הקרקע ואת זכויות הבניה התקפות ולא ניתן להוציא מכוחה היתרי בניה מבלי לאשר קודם תכנית מפורטת.

בעבר היו מעט רשויות שלגביהן אושרו תכניות כוללניות אולם בעקבות שינויי חקיקה וקביעת סמכויות הועדות ועצמאותן בין היתר בהתייחס לשאלה אם אושרה בהן תכנית כוללנית, החלו רשויות רבות לתכנן ולאשר תכניות כאמור וכיום מדובר באחוז נכבד מהרשויות.

עם אישורן של תכניות כוללניות במספר ערים החלו להתעורר מחלוקות בשאלה האם תכניות אלו הביאו לעליית ערך הקרקע והאם קיימת בכלל הצדקה לגבות היטל השבחה במועד אישורן נוכח חוסר הודאות המגולם בהוראותיהן והצורך באישור תכנית מפורטת על מנת להוציא היתר בניה מכוחן וכן החלוקה בין שיעור ההשבחה בתכנית הכוללנית לזו המפורטת העתידית.

לאור זאת, נכנס לתוקפו, ביום 18.7.18, תיקון 126 לחוק התכנון והבניה, שהסדיר את היבטי החיוב בהיטל השבחה בגין תכנית כוללנית מתוך מטרה לדחות את תשלום היטל ההשבחה בגין אישורה של תכנית כוללנית עד למועד בו תאושר תכנית מפורטת מכוחה.

לצורך כך, תוקנה ההגדרה 'תכנית' בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה כך שלא תכלול תכנית כוללנית.

בנוסף, על מנת שבמועד בו תאושר תכנית מפורטת, אחרי התכנית הכוללנית, ניתן יהיה לגבות בגין עליית השווי שיצרה גם התכנית הכוללנית, תוקן גם סעיף 4 לתוספת והוסף לו ס"ק 5א', בו נקבע כי "במקרקעין שבהם אושרה תכנית לאחר אישורה של תכנית כוללנית, תתווסף לשומת ההשבחה, השבחה בשל התכנית הכוללנית, אם היתה."

תיקון זה, לכשעצמו, גרר מחלוקת נוספת בשאלה כיצד תחושב ההשבחה מכוח התכנית הכוללנית לעת אישורה של התכנית המפורטת. כלומר, האם לשום כל תכנית בפני עצמה למועד אישורה (שיטת המדרגות), כפי שנפסק להלכה עוד בשנת 2006 במסגרת רע"א 4217/04 פמיני, או לשום את ההשבחה הנובעת משתי התכניות יחד למועד אישורה של התכנית המפורטת לפיה, ומסכום ההשבחה שמתקבל להפחית את שיעור העלייה הכללית בשווי השוק של המקרקעין שחלה בין התכנית הראשונה לאחרונה, ככל שהוא אינו נובע מן הפעילות התכנונית המשביחה (שיטת המקפצה המנטרלת)?

בהחלטה מעניינת מהימים האחרונים, נדונה השאלה באריכות על ידי ועדת הערר במחוז תל אביב (ערר 81115-12-20 וולנברג טוורס בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב) בהתייחס לתכנית הכוללנית של תל אביב – תא/5000.

כנגד עמדת היו"ר, עו"ד שרון טל, שסברה כי יש לאמוד את ההשבחה בשיטת המדרגות, הוחלט על ידי שני חברי הוועדה, כי חישוב ההשבחה לתכנית הכוללנית והמפורטת יעשה על פי שיטת המקפצה המנטרלת, כשכל אחד מהם תומך את עמדתו בנימוקים שונים אותם נציג כעת.

חבר הוועדה, שמאי המקרקעין אור לוי, הסביר כי משהוחרגה תכנית כוללנית מגדר המונח 'תכנית' ספק בעיניו אם ניתן לראות בה אירוע מס היוצר מדרגת השבחה נפרדת.

בנוסף, עמד חבר הוועדה על החסרונות והקושי במדידת השפעתה של תכנית למועד אישורה, שעל פי רוב כלל אינה באה לידי ביטוי בשינוי מחירי השוק. קל וחומר, כאשר מדובר בתכנית מתאר כוללנית שבאופן אינהרנטי נעדרת ודאות ומסוימות ביחס למקרקעין הכלולים בתחומה.

הקושי לבודד את מידת השפעתה של התכנית על שווי הקרקע במועד אישורה, הסביר, הוא שהוביל לתיקון החוק מלכתחילה כך שלא סביר לפרש את התיקון באופן שבו קושי זה יעמוד בעינו ורק ידחה למועד אישורה של התכנית המפורטת.

עוד הסביר, כי דווקא נוכח החשיבות שראה בית המשפט העליון, בעניין פמיני, לוודא קיומו של קשר סיבתי בין ההשבחה לפעילות התכנונית, הדרך הנאותה לחישוב צריכה להיות זו שמביאה בחשבון את ההשבחה הנובעת משתי התכניות יחד – הכוללנית והמפורטת, ולא של כל אחת בנפרד.

חבר הוועדה יעקב קרייזלר, נציג מתכנן המחוז, שם את הדגש הן על לשון החוק והן על תכליתו.

לעמדתו, תיקון 126 החריג מפורשות תכניות כוללניות מגדרי 'תכנית' שבגינה ניתן לגבות היטל השבחה, כך שאין לראות בהן עוד אירוע מס העומד בפני עצמו.

מטעם זה בלבד, הוא סבור, כי לא ניתן ליישם את שיטת המדרגות, שכן גם לאחר אישורה של התכנית המפורטת, ועל אף ההוראה בסעיף 4(5א) לפיה, במועד אישורה של תכנית מפורטת תיווסף לשומת ההשבחה גם השבחה שנגרמה בשל התכנית הכוללנית, אין התכנית הכוללנית מהווה עוד מדרגת מס העומדת בפני עצמה.

לעמדתו, אם כוונת המחוקק הייתה רק לדחות את מועד תשלום היטל ההשבחה בגין התכנית הכוללנית למועד אישורה של התכנית המפורטת, לא היה נדרש להחריג תכנית כוללנית מגדרי המונח 'תכנית', אלא רק לקבוע כי מועד התשלום בגין תכנית כוללנית ידחה למועד אישורה של התכנית המפורטת שתאושר אחריה, כפי שנעשה במקרים אחרים (כדוגמת התיקונים שנעשו לאורך השנים ביחס להגדרת המונח 'מימוש זכויות').

מבחינה תכליתית, הסביר, מטרת התיקון לחוק הייתה למנוע את חוסר הודאות וריבוי ההתדיינויות ביחס להיקף ההשבחה שיצרה התכנית הכוללנית במועד אישורה. בהינתן כך, ברי שאין כל היגיון לקבוע כי במועד אישורה של התכנית המפורטת יש לשוב ולבחון באופן נפרד את היקף ההשבחה של התכנית הכוללנית.

בנוסף הסביר, כי הלכת פמיני כלל אינה רלוונטית היות וההלכה שנקבעה עסקה במצב דברים שונה, בו אושרו 2 תכניות או יותר שללא ספק היוו אירוע מס במועד אישורן. המקרה הנדון, לעומת זאת, שונה בתכלית, היות והמחוקק עצמו קבע שתכנית כוללנית לא מהווה אירוע מס וכפועל יוצא מכך, אינה מקימה חבות בתשלום היטל השבחה במועד אישורה.

בהתייחס לטענה שעלתה בהלכת פמיני, לכך ששיטת המקפצה ממסה גם עליית ערך כללית הסביר, כי במקרה הנדון יש לראות בתכנית הכוללנית ובתכנית המפורטת שבאה אחריה, הליך תכנוני אחד שראשיתו בתכנית הכוללנית וסופו בתכנית המפורטת. במצב דברים זה, אין מדובר במיסוי נוסף על עליית ערך שאינה נובעת מהליכי התכנון, אלא בקביעת המועד הנכון והראוי לחישוב ההשבחה על הליכי התכנון מראשיתם.

חבר הועדה ממשיך ועורך הקבלה גם להלכות הרבות שנפסקו בנוגע לזכויות מותנות (בר"ם 2866/14 גוזלן; בר"ם 168/20 ברקול) לגביהן נקבע, כי המועד לחישוב ההשבחה הוא מועד התרתן והפיכתן ממותנות למוקנות. בהקבלה לענייננו, הוא מסביר, כי לעת אישורה של התכנית המפורטת – המהווה את אירוע המס המקים את החבות בתשלום היטל ההשבחה גם בגין התכנית הכוללנית – יחושב המצב הקודם בהתעלם מ'הזכויות המותנות' שנקבעו בה.

אל מול עמדות אלו, סברה יו"ר ועדת הערר – עוה"ד שרון טל – כי שיטת החישוב המתחייבת במקרה הנדון, העולה הן מלשון החוק והן מתכליתו, היא שיטת המדרגות, שכאמור לעיל, נפסק להלכה עוד בפס"ד פמיני כי היא השיטה על פי יש לחשב קיומה של השבחה מתכנית.

לשון הוראת סעיף 4(5א), מסבירה יו"ר הועדה, מורה לחשב את ההשבחה מכח התכנית הכוללנית ולצרפה להשבחה הנובעת מן התכנית המפורטת. כלומר, לחשב באופן עצמאי את ההשבחה הנובעת מהתכנית הכוללנית ולהוסיף אותה לחישוב ההשבחה שתעשה לתכנית המפורטת. מטעם זה, היא סבורה, שיטת המקפצה, המדלגת על התכנית הכוללנית ואינה מחשבת באופן נפרד את ההשבחה הנובעת ממנה, אינה תואמת את לשון החוק.

לשיטתה, התכנית הכוללנית היא שקופה כל עוד לא אושרה תכנית מפורטת, אולם עם אישורה של זו האחרונה, שבה התכנית הכוללנית לתחיה כאירוע מס נפרד שיש לחשב את ההשבחה בגינו.

חיזוק לאמור, מוצאת יו"ר הועדה בתכלית החקיקה. לדבריה, התחקות אחר כוונת המחוקק מלמדת כי כל שהוא ביקש היה לדחות את מועד החיוב בהיטל בגין התכנית הכוללנית ולוודא מיסוי בגינה במועד הנדחה.

כך עולה לעמדתה מעיון בפרוטוקולי הדיון שהתקיימו ביחס להצעת החוק, ובפרט ביחס לניסיונות לקבוע כבר במסגרת התיקון לחוק, את שיטת חישוב ההשבחה. ניסיונות אלו נדחו באופן מפורש תוך ציון כי כל מטרת התיקון היא לדחות את מועד תשלום ההיטל בגין התכנית הכוללנית.

במצב דברים זה, סברה יו"ר הועדה, יש לפעול בהתאם להלכה שנפסקה בפס"ד פמיני. לעמדתה, לא קיים שוני מהותי בין המצב החוקי בו עסק פס"ד פמיני למקרה הנדון המצדיק לסטות משיטת המדרגות, לגביה קבע בית המשפט העליון כי היא מייצרת קשר סיבתי הדוק יותר בין ההשבחה לבין התכנון. לא רק זאת, אלא שהחשיבות שראתה הפסיקה בגביית מס אמת גוברת אף היא על עקרון היעילות שאותו מבקשים חברי הוועדה לקדש.

בנוסף לכל זאת, מסבירה יו"ר הועדה כי הואיל ובמקרה הנדון מחצית מהזכויות במקרקעין נמכרו לאחר אישורה של התכנית הכוללנית (וטרם תיקון 126 לחוק) ובעקבות זו הוצאה לבעלים שומת השבחה שאף שולמה זה מכבר, הרי שעקרון השוויון בין נישומים מחייב להחיל שומה זו – ובפרט את שיטת המדרגות על פיה נערכה השומה – גם בעת מימוש הזכויות הנוכחי שנעשה ביחס למחצית השניה של הזכויות.

אנו סבורים, כי עמדת הרוב בהחלטה זו נסמכת במידה רבה על עמדה משפטית שניתנה עוד בשנת 2018 על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד ארז קמיניץ, בעקבות תיקון 126 לחוק, כאשר במהלך השנים שמאים מכריעים, ובעקבותיהם גם ועדות הערר השונות, אימצו אף הם עמדה זו וחישבו את היטל ההשבחה בגין תכנית כוללנית ותכנית מפורטת שאושרה בעקבותיה בהתאם לשיטת המקפצה.

החידוש בהחלטה שסקרנו הוא דווקא בעמדת המיעוט, שהובעה כאמור על ידי יו"ר הוועדה, אשר מתמודדת עם חוות דעתו של עו"ד קמיניץ ומציגה עמדה פרשנית שונה לתיקון 126 לחוק ומסבירה באופן מנומק ומבוסס מדוע דווקא שיטת המדרגות היא השיטה המתחייבת במקרה הנדון, ובפרט משנקבע על ידי בית המשפט העליון כי היא השיטה המועדפת לחישוב השבחה מתכנית באשר היא מביאה לתוצאה מדויקת יותר, השומרת על עקרון הקשר הסיבתי ומס אמת, מה גם שבמקרה הנדון אף שומרת על עקרון השוויון בין נישומים, בנוסף לכאורה הוראות המחוקק מפורשות בהוראה לפיה יש לצרף את ההשבחה בגין התכנית הכוללנית להשבחה של המפורטת.

נזכיר, כי בתזכיר לחוק התכנון והבניה שהופץ מוקדם יותר השנה (ר' סקירה בגיליון חודש מרץ 2024), הוצע לערוך תיקון בהוראות התוספת השלישית כך שהיטל השבחה יגבה רק בגין תכנית הכוללת הוראות מפורטות ושניתן להוציא מכוחה היתר בניה, כאשר במסגרת שומת ההשבחה שתערך לתכנית זו, תכלל גם השבחה שנוצרה בתכניות קודמות שאינן מפורטות.

לאור האופן בו פורש עד כה תיקון 126 לחוק, מסתמן כי ללא הנחיה ברורה אחרת בחוק, אישור הצעת החוק הנ"ל תביא לאיון מוחלט של הלכת פמיני וכפי שכבר כתבנו בעבר, בתנאים של שוק עולה, המשמעות היא כי לא רק שההכנסות לקופה הציבורית יאמירו, אלא שתשלומי היטל ההשבחה הגבוהים יגולגלו בסופו של דבר לציבור רוכשי הדירות.

אנו סבורים כי החלטת ועדת הערר הנ"ל בעמדת הרוב כבר שיקפה את הרצון והכוונה המסתמנת ולא בהכרח את נוסח החוק ופרשנותו על ידי בית המשפט העליון בעניין פמיני, בכל מקרה לפנינו דוגמא נוספת לפיה ניסוח לא מהודק וברור של דבר חקיקה יוצר אי וודאות ופרשנויות שונות וראוי היה כי לא יותירו את המחלוקות לעתיד אלא יחוקקו "הדק היטב" את דבר החוק.

                      

                        

מאמר

נפקעים – שמרו על קניינכם

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

בישראל של שנת 2024 יכול מוסד תכנון לאשר תכנית שתאפשר להפקיע לאדם את מקרקעיו או להקים מגדל מגורים בן 40 קומות בסמוך לביתו, מבלי שהוא ידע על כך ומבלי שתינתן לו ההזדמנות להגיש התנגדות לתכנית, ואולי אף לבקש פיצוי הולם. הסיבה לכך נעוצה בדרכי הפרסום של תכניות.

אופן פרסומן של תכניות נקבע בחוק התכנון והבניה ובתקנותיו, והוא אמור להבטיח שדבר הפקדתה ואישורה של תכנית יגיע לידיעת מי שזכאי להתנגד לה ולהגיש תביעת ירידת ערך בגינה, ככל שמדובר בתכנית פוגעת, החלה ביחס למקרקעיו או בסמוך להם.

למרות זאת, מדהים ככל שנשמע, הוראות החוק ביחס לחלק נכבד מהתכניות, אינן מחייבות לשלוח הודעות אישיות לבעלי הקרקע הכלולים בתכנית, לא כל שכן לאלו שגובלים בה, ומסתפקות בחובה לפרסם במדיות שונות, שעל אף היותן מגוונות, מידת האפקטיביות של הפרסום בהן מוטלת בספק.

בתחילה דרש המחוקק לפרסם את דבר הפקדת התכנית ברשומות, בעיתונות ובמשרדי הועדה המקומית שתחום שיפוטה או חלק ממנו כלול בתכנית. לא למותר לציין, כי הפרסום ברשומות אינו אפקטיבי ולו בשל חוסר נגישותו לציבור הרחב.

כך, גם האפקטיביות של הפרסום בעיתון אינה גדולה במיוחד, אם בשל העובדה שמדובר במדיה מודפסת שלאורך השנים נצרכת פחות ופחות ואם בשל דרך הפרסום בה (לרוב במדורים מיוחדים וצפופים, באותיות קטנות וללא הבלטה) , מה גם שסביר שמרבית הבעלים אין להם כלל מושג באיזה גוש/חלקה הם אוחזים.

באופן דומה, גם הפרסום במשרדי הועדה/הרשות המקומית אינו מועיל למי שמלכתחילה אינו יודע כלל על עצם הפרסום, וברי כי לא ניתן לצפות מהאזרח לפקוד את משרדי הרשות שבתחומה הוא מחזיק בקרקע אחת לכמה שבועות רק לשם בדיקה אלו פרסומים נעשו.

בשנת 2002 הורחבה חובת הפרסום גם לאתר האינטרנט של הועדה המקומית או הרשות המקומית הנוגעת בדבר, ולאתר האינטרנט של המשרד הממונה אם מדובר בתכנית בסמכות מחוזית. בנוסף, נקבעה חובה לפרסם הודעה על גבי שלט בולט בתחום התכנית.

דרכי פרסום אלו אמנם הרחיבו את היקף החשיפה לציבור, אולם ספק אם תרמו לאפקטיביות שלה. הפרסומים אודות תכניות באתרי הרשות המקומית אינם מוצגים באופן נגיש לציבור הרחב, והשלטים אותם יש להציב באופן בולט בקרקע למשך כל התקופה שנקבעה להגשת התנגדויות, לא אחת נעלמים באורח מסתורי זמן קצר לאחר הצבתם, מה גם שספק רב אם ההנחה המקופלת בחובה זו, לפיה בעלי הקרקע הרלוונטיים יעברו בקרקע ויראו את השלט המוצב בה, תקפה במציאות.

אנו סבורים, כי הדרך האפקטיבית והראויה ביותר אפוא היא מתן הודעה אישית לכל בעל עניין בקרקע שיש לו זכות להתנגד לתכנית. אלא, שהחוק כאמור אינו מחייב זאת באופן גורף לכל תכנית באשר היא, ומסייג זאת לתכניות מסוימות, ובהן תכניות בסמכות מקומית החלות על שטח מצומצם/הכוללות הגדלה של שטחי ציבור/המתירות כל עניין שניתן לבקשו כהקלה/תכניות לרישוי מהיר ותכניות איחוד וחלוקה, בסמכות מקומית או מחוזית, הכוללות טבלת איזון והקצאה.

בעוד שניתן להבין מדוע בתכניות שמנינו לעיל – בהן ההשפעה על הזכות הקניינית של בעל הקרקע היא גדולה – חלה חובת הודעה אישית לבעלי הקרקע הכלולים בה, יש קושי להסביר מדוע בתכניות אחרות, שגם להן עשויה להיות השפעה אדירה על הזכות הקניינית, עד כדי איונה המוחלט, לא חלה עדיין חובה כזו.

כך למשל, תכניות תשתית לאומית שאושרו בשנים האחרונות, כדוגמת תכניות המטרו השונות (תת"ל 101 ו-102), תכניות הרכבת (תת"ל 65א') והתכנית להרחבת כביש 4 (תת"ל 43א'), המשתרעות על שטחים אדירים המצויים בבעלות פרטית ומייעדות אותם להפקעה, מפורסמות בדרכי הפרסום המינימליות ביותר, שרק מי שעוקב בדריכות אחרי הפרסומים השונים ו/או משלם מכיסו לחברה פרטית שתבצע את המעקב עבורו, ידע עליהן.

הפועל היוצא, הוא שבעלי קרקע רבים מחמיצים את חלון ההזדמנויות להגשת התנגדות לתכנית, ומגלים אודות קיומה של תכנית מפקיעה החלה על מקרקעיהם רק בשלב בו מבקשת הרשות לתפוס בהם חזקה, כשלעיתים בשלב זה כבר עבר גם פרק הזמן הקצוב בחוק  – 3 שנים ממועד אישורה של תכנית – להגשת תביעת ירידת ערך בגינה, באופן המעמיד אותם בפני שוקת שבורה עם זכות מינימלית מאוד לפיצוי, אם בכלל (זאת בשל הלכת הפיצוי הדו שלבי, עליה כתבנו בהרחבה במאמר שפורסם בגיליון חודש ספטמבר).

עובדה זו בשילוב עם פסיקות בית המשפט העליון שקבעו כי חובה לנהל את ההליך בדרך דו-שלבית של תביעת ירידת ערך תחילה ורק בהמשך את היתרה בפיצויי הפקעה, גורמת לכך שחלק נכבד מאד מהפיצוי שמצוי בשלב הראשון של הפגיעה עלול "ללכת לאיבוד" בשל טענת התיישנות, שאותה נוהגות הרשויות להעלות כדרך של שגרה.

בעע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י. נדל"ן בע"מ נאמר, כי "חובת הפרסום וזכות ההתנגדות הם כמו שני צידי המטבע והם "הוכרו ומוכרים בהלכה כיסודות חיוניים לקיומו של הליך תכנון תקין וחוקי" (בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים…..", ובבג"ץ 3459/10 אלעתאימן נ' ממשלת ישראל נקבע כי: "כדי להבטיח הליך הגשת התנגדויות אפקטיבי, נחוץ שהמידע על אודות התוכנית ופרטיה יהיה נהיר לאדם הסביר, ושיגיע לציבור מבעוד מועד".

על אף דברים אלו של בית המשפט העליון, נראה כי באיזון בין האינטרסים השונים – של בעל הקרקע מחד, ושל הרשות המקדמת את ההליך התכנוני, מאידך, נתן המחוקק עדיפות לרשויות התכנון על פני זכותם הקניינית של בעלי הקרקע וכך מעדיף לשמר את המצב ולשמור על הקופה של הרשויות.

יש שיטענו, כי גם על הפרט מוטלת חובה מינימלית לגלות ערנות לפרסומים הנעשים בסביבתו, ובפרט כשמדובר במי שיש בבעלותו קרקע שאינה משמשת למגוריו, מה גם שמגוון דרכי הפרסום הקבועים בחוק מגבירים את הסיכוי שמידע אודות קידומן של תכניות יגיע לציבור גדול ככל הניתן.

ואולם, דומה כי במקרים בהם תכנית צפויה לגרום לפגיעה חמורה בזכות הקניין – כדוגמת תכניות תת"ל 43א' ותת"ל 65א' המסמנות שטחים אדירים בבעלות פרטית לייעוד מסילה/דרך המיועדת להפקעה – לא ניתן להסתפק בדרכי הפרסום הכלליות הקבועות בחוק, וכשם שבשלב ביצוע ההפקעה מחויבת הרשות המפקיעה, עוד מתקופת חקיקת המנדט, לשלוח הודעות אישיות לבעלים, יש להטיל עליה את אותה החובה כבר בשלב בו היא מקדמת את התכנית שמסמנת את הקרקע להפקעה, באופן שיאפשר לבעלי הקרקע הכלולים בתכנית למצות את זכות ההתנגדות המוקנית להם בחוק, ובמידת הצורך, גם להיערך מבעוד מועד להגשת תביעת ירידת ערך.

אנו קוראים אפוא למחוקק להרים את הכפפה גם בעניין זה, ולהטיל חובת מסירת הודעה אישית לבעלי קרקע בתחום התכנית ביחס לכלל התכניות, ולמצער בתכניות המייעדות קרקע פרטית להפקעה לצרכי ציבור.

עד אז – מוצע לכל בעל קרקע לעשות בדיקה מקיפה ביחס למקרקעיו ולתכניות החלות והמקודמות עליהן, ובפרט בהתייחס לתכניות התשתיות רחבות ההיקף שאושרו בשנים האחרונות, ובהן כאמור – תת"ל 43א' וחלק מתכניות המטרו, שהמועד להגשת תביעות ירידת ערך בגינה עומד לחלוף בעוד כחודשיים ימים.

                     

מאמר

הפקעת קרקעות כיום – על המחוקק לתקן את העיוות שנוצר

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

בשנה האחרונה ועל אף המצב הבטחוני בו שרויה המדינה, מקודמים במרץ פרויקטי תשתית גדולים, ובכללם המטרו, מסילת החוף ומערכת הסעת המונים במטרופולין תל אביב-גוש דן (הקו הכחול). אלו מצטרפים לפרויקטים גדולים אחרים שקודמו בשנים האחרונות, ובהם הרכבת הקלה והרחבת ומחלוף כביש 4, אשר המשותף לכולם הוא הצורך להפקיע קרקעות פרטיות לטובת קידומם.

ואכן, בחודשים האחרונים קיבלו אלפי בעלי קרקעות הודעות הפקעה מגופי התשתית השונים (רכבת ישראל, נת"ע, נת"י, נתיבי איילון ואח'), המודיעים להם כי בעקבות אישורה של תכנית שסימנה את מקרקעיהם לייעוד ציבורי לדרך/מסילת ברזל/ייעוד ציבורי אחר, בכוונתם לתפוס חזקה בקרקע וכי עליהם להתפנות ממנה בתוך פרק זמן נקוב. במסגרת זאת, מוסבר לבעלים, כי הם רשאים לדרוש פיצוי בגין רכישת זכויותיהם וכי ככל שימצא כי הם זכאים לפיצוי, הם יקבלו אותו בתמורה למסירת החזקה בקרקע.

האדם הפשוט, לו היה נשאל מה הוא מצפה לקבל מהרשות בגין נטילת קניינו, ברי כי היה מבקש לא פחות משווי הניטל ממנו בתוספת ההוצאות הנוספות וכל הנדרש הימנו על מנת לרכוש נכס אחר חלף הנלקח.

ואולם, מסתבר שלא כך הדבר,  בהתאם להנחיה משפטית על פיה פועלים היום הגופים המפקיעים, הם יציעו לנפקע כיום לרוב פיצוי בהתאם לשווי הקרקע בייעודה הציבורי החדש (בתוספת שווי מחוברים- עצים מבנים וכדו'), ולא בהתאם לשוויה המלא כפי שהיה ערב אישורה של התכנית ששינתה את ייעוד הקרקע.

הסיבה לכך היא השתרשותה של הלכת הפיצוי הדו-שלבי שנקבעה בשנות ה-80 של המאה הקודמת, במסגרת ע"א 474/83 הו"מ לתו"ב ראשל"צ נ' עזרא חממי, ושעל פיה בעל קרקע שמקרקעיו סומנו בתכנית לייעוד להפקעה, יהיה זכאי לפיצוי בשני שלבים. בשלב ראשון, כתוצאה משינוי הייעוד, יוכל בעל הקרקע להגיש תביעת פיצויים מכח הוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בגין ירידת ערך הקרקע. ובשלב שני, בעת נטילת החזקה, יוכל לתבוע בגין יתרת שוויה של הקרקע,  בהתאם לייעודה הציבורי (על מנת להפקיע קרקע הרי שככלל יש לשנות תחילה את ייעודה לייעוד שלשמו ניתן להפקיע, כלומר ייעוד ציבורי).

הלכה זו נועדה במקור להיטיב עם הבעלים, ובפרט במקרים בהם אין צפי ברור למועד ביצוע ההפקעה, כך שהוא יוכל לקבל את מלוא הפיצוי בגין ירידת הערך הקרקע כבר במסגרת תביעת ירידת הערך ובסמוך לאחר אישור התכנית, בין היתר היות ובאותה תקופה בוצעו ההפקעות פעמים רבות שנים רבות לאחר אישור התכניות שאישרו את הפקעתן בדרך של שינוי הייעוד לייעוד ציבורי.

ואולם, במקרים בהם ההפקעה נעשית בסמוך לאחר אישורה של התכנית, לא שלל בית המשפט כבר אז את האפשרות שהפיצוי המלא יינתן "בפעימה אחת", במסגרת הליכי ההפקעה.

וכדברי הנשיא שמגר בפסק הדין: "אם הרשות המקומית מבקשת למנוע את כפל הטיפול בנושא הפיצויים, היא יכולה לבצע את ההפקעה מיד עם תחילתה של התכנית ובמקביל לכניסתה לתוקף".

דברים דומים נאמרו על ידו עוד קודם לכן, במסגרת בג"צ 682/82 עזבון המנוח לאון בזנר ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון ואח': "  אם תבחר הועדה המקומית באופן מיידי בדרך ההפקעה המלאה של המקרקעין לא יהיה בכך כדי לנגוד הוראותיו של הצו, כי המרובה מכיל את המועד, היינו: הפקעה מלאה תלווה כמובן בתשלום פיצויים מלאים עבור הקרקע, ולא רק בפיצוי עבור שינוי היעוד. אולם הכל מותנה בכך שכל אחת מן החלופות תבוצע באופן מיידי, כדי לא להמשיך ולפגוע בעותרים".

עם השנים הפכה הלכת חממי נר לרגלם של הגופים המפקיעים והלכות משפטיות רבות ניתנו לאורה, אלא שבמקום לדבוק ברציונל שעמד ביסוד אותה הלכה ולאפשר לבעל הקרקע, שמקרקעיו הופקעו בסמוך לאחר אישורה של תכנית, לקבל את מלוא הפיצוי המגיע לו בפעימה אחת, פורשה ההלכה, שנועדה כאמור להקל על הנפקע שאיתרע מזלו ונאלץ לוותר על קניינו לטובת הציבור, באופן החוטא למטרתה המקורית, כך שעל מנת לזכות במלוא הפיצוי המגיע לו, נאלץ בעל הקרקע לנקוט בשני הליכים משפטיים שונים לצורך כך: תביעת ירידת ערך בגין הפגיעה התכנונית ותביעת פיצויי הפקעה בגין נטילת הקרקע.

יתירה מכך, אין חולק כי לכל פיצוי: ירידת ערך והפקעה, כללים שונים מבחינת המהות וסדרי הדין.  שוני זה בא לידי ביטוי בהיבטים שונים, ובכללם: המועד הקובע להערכה (יום תחילתה של התכנית בתביעת ירידת ערך ויום פרסום ההודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות בתביעה לפיצויי הפקעה), מועד ההתיישנות (3 שנים ממועד אישור התכנית בתביעת ירידת ערך ו-7 שנים ממועד תפיסת החזקה בתביעה לפיצויי הפקעה), זהות החייב בתשלום הפיצוי (הוועדה המקומית בתביעת ירידת ערך (כשלעיתים היא זכאית לשיפוי מלא או חלקי מאת התכנית) והגוף המפקיע בתביעה לפיצויי הפקעה), אופן בירור התביעה ודרכי השגה על החלטה הגורם המפצה ואפילו הבחינה המיסויית הינה שונה.

הבדל בולט נוסף הוא באופן שבו יוערך שווי הקרקע בכל אחד מההליכים.

בעוד שפקודת הקרקעות קובעת מפורשות כי הפיצוי בגין ההפקעה יוערך בהתאם לשווי השוק של המקרקעין, חוק התכנון והבניה אינו קובע פרמטרים לפיצוי, ואלו נקבעו עם השנים בפסיקות בתי המשפט.

למרבה הצער, ההלכות שנפסקו בשנים האחרונות בבתי המשפט בנוגע לפיצויי ירידת ערך הלכו וכרסמו בזכות הפיצוי, ובפרט בנסיבות בהן מדובר בשינוי ייעוד והפקעה של קרקע חקלאית. במקרים אלו נפסק למשל, כי שווי השוק של מקרקעין אינו פרמטר לקביעת פיצוי בגין ירידת ערכם, מקום בו הוא מבטא פוטנציאל לשינוי ייעוד שאינו מבוסס על תכנון קונקרטי וודאי (בר"מ 10212-16 דלי דליה ועוד 333 אח' נ' וועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה).

בפסיקות אחרות נקבע, כי זכות הפיצוי אינה קיימת ביחס לתכניות המתאפיינות בחוסר קונקרטיזציה וודאות ביחס למיקום המקרקעין ולפגיעה הנגרמת להם, וכי גם אם תכניות אלו גרמו בפועל לירידת ערך הקרקע, לא ישולם בגינן כל פיצוי, וזאת אף אם הפגיעה הגלומה בהן השתכללה בתכנית מאוחרת יותר (בר"מ 5898-16 רומן ברג ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון).

כלומר, על פי ההלכה הפסוקה, קיומה של 'עננה תכנונית' במצב התכנוני הקודם אינה בת פיצוי במסגרת תביעה ביחס לתכנית חדשה, הגם שהיא הביאה לירידת ערך הקרקע במצב הקודם.

הפועל היוצא הוא, שבמקום להקל על בעל הקרקע ולהעניק לו את מלוא הפיצוי המגיע לו בשל הנטילה השלטונית מיד עם תפיסת החזקה בקרקע, הוא נאלץ בעל כורחו להיגרר להליכים משפטיים ארוכים וסבוכים, משך שנים רבות ולעיתים אף עשרות בשנים, אל מול גופים שונים בעלי אינטרסים שונים, שבסופם הוא כנראה גם לא יקבל פיצוי בהתאם לשווי השוק אלא הרבה פחות מכך ואף הוצאותיו בהתאם.

בחלק מהמקרים בהם נתקלו הח"מ מגיע הפיצוי לכדי סכומים אבסורדיים שאינם משקפים כלל את שווי הקרקע ואינם מאפשרים לפרט רכישת קרקע חליפית וזאת בניגוד לכלל הקובע כי מטרתו של הפיצוי הינו העמדת הפרט במקום בו היה אלמלא ההפקעה, למיטב ידיעת הח"מ אין לכך אח ורע גם במדינות אחרות ונוצר עיוות גדול בתחום זה.

ברי כי לא לכך כיוון בית המשפט העליון בקבעו את הלכת הפיצוי הדו שלבי, ואין כל ספק כי תוצאה זו אף אינה עולה בקנה אחד ההגנה שביקש המחוקק להעניק לזכות הקניין. הגנה שקיבלה חיזוק ועיגון גם במסגרת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

אנו סבורים גם כי לא לכך כיוון המחוקק בעת שחוקק את חוק התכנון והבניה, סעיף ההפקעות ועקרונות הפיצוי מצויים בפרק ההפקעות ואילו סע' 197 לא נתכוון לתכניות פוגעות מסוג אלו שמסתיימות בהפקעה אלא בעיקר בתכניות כדוגמת תכניות מקפיאות, מוסיפות הגבלות, מפחיתות זכויות ועוד.

לאור האמור, ובפרט נוכח ההפקעות הרבות הצפויות לצאת אל הפועל בתקופה הקרובה בגין תכניות המטרו, מסילת הרכבת ומערכת הסעת ההמונים, אנו סבורים כי הגיעה העת להבהרה ושינוי חקיקתי, ויוצאים במאמר זה בקריאה למחוקק להרים את הכפפה ולשנות את הוראות החוק כך שבמקרה של תכנית המסמנת קרקע לנטילה, כלומר בתכניות שהינן שלב מקדים להפקעה ונטילת המקרקעין, בעל הקרקע יוכל לקבל את מלוא הפיצוי המגיע לו בשלב אחד בלבד ולוותר על הפיצול במסגרת הליך דו שלב.

כלומר, בעל הקרקע יוכל להמשיך לפעול על פי ההלכה ולנהל שני שלבים אך תהיה קיימת לו תקופה מוגבלת בה יוכל להודיע על דחיית הפיצוי לשלב ההפקעה, ואז  הערכת שווי הקרקע תעשה בהתאם לשווי השוק שלה כפי שהיה לפני אישור התכנית.

שינוי זה יביא לחסכון במשאבים, עלויות וזמן יקר לא רק של בעל הקרקע אלא גם של המדינה, על מוסדותיה וערכאותיה השונות; ימנע הלכות סותרות ביחס לפיצוי המגיע; ויביא למצב בו בעל הקרקע יקבל פיצוי ראוי והוגן שיעמיד אותו באותו מצב בו היה ערב שינוי הייעוד וההפקעה, מתוך תקווה שההחלטות יתקבלו בהליך יחסית פשוט ומהיר.

נציין כי במספר מקרים בשנים האחרונות נקבעו מנגנונים דומים בתכניות מתאר ונקבעה האפשרות להודיע על דחיית הפיצוי, תיקון קל בחקיקה יעשה מעט צדק ויקל הן על הרשויות והן על הפרט.

                         

                        

על הזכות שהפכה לרשות

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

קרוב לשנה חלפה מאז נכנס לתוקפו התיקון בסעיף 112 לחוק התכנון והבניה, שהגביל את זכות הערר על החלטות של ועדות מקומיות עצמאיות בעניין תכניות שבסמכותן, והמציאות מראה כי רק מספר מועט של בקשות למתן רשות ערר הוגשו במהלך השנה החולפת לוועדת הערר.

נזכיר, כי בהתאם לתיקון, הוגבלה זכות הערר של מגיש התכנית ומי שהתנגדותו נדחתה (לרבות במסגרת סעיף 106(ב)), והם יוכלו לערור רק לאחר קבלת רשות מיו"ר ועדת הערר, אשר יידרש לשקול, בין היתר, האם הבקשה מגלה עילה או שהיא מעוררת שאלה בעלת חשיבות או השלכה רחבה והיא אינה קנטרנית או טורדנית.

עוד נזכיר, כי זכות הערר על החלטות ועדה מקומית בעניין תכניות שבסמכותן הוקנתה מלכתחילה לא רק למגיש התכנית ולמי שהתנגדותו נדחתה, אלא גם לנושאי תפקידים ציבוריים בועדה המקומית והמחוזית (שניים מחברי ועדה מקומית / מבעלי דעה מייעצת / מחברי ועדה מחוזית ומתכנן המחוז). אולם ההגבלה על זכות הערר לא הוחלה עליהם אלא רק על בעלי העניין, כאמור.

ההנחה שגולמה בתיקון היתה שיש להגביל את הביקורת על החלטות של ועדות מקומיות עצמאיות (ועצמאיות מיוחדות), היות ושר הפנים מצא כי הן פועלות באופן מקצועי ויעיל, ועל כן ראוי להחיל על החלטותיהן הסדר דומה לזה שנקבע בסעיפים 110 ו-111 לחוק ביחס לאפשרות לערור על החלטות של ועדות מחוזיות וועדות ערר.

ההבדל הוא שהקריטריונים למתן רשות ערר על החלטות ועדה מחוזית וועדת ערר נקבעו לאורך השנים בפסיקה, וביחס לועדה המקומית הם הוטמעו כבר במסגרת החוק עצמו.

סקירת ההחלטות מהשנה האחרונה מעלה, כי מספר הבקשות למתן רשות ערר לפי סעיף 112 לחוק שהגיעו לפתחן של ועדות הערר אינו רב, ולא מן הנמנע שעצם קיומה של משוכה חוקית היא זו שמרתיעה בעלי עניין מלפנות לוועדת הערר מלכתחילה.

עם זאת, עיון בהחלטות גופן מעלה כי עמדת ועדות הערר היא, שאמות המידה למתן רשות ערר על החלטות של ועדה מקומית עצמאית פחות נוקשות ומצומצמות מאלו שנקבעו בפסיקה ביחס לרשות ערר על החלטות של ועדות מחוזיות וועדות ערר, וכי בפועל, ברוב המקרים, ניתנה רשות ערר.

להלן נסקור בקצרה את ההחלטות שניתנו:

בבל"מ (מרכז) 1006-02-24 איזיק איזיק נ' ועדה מקומית הוד השרון (5.2.24) ניתנה רשות ערר בגין טענות הנוגעות להגדרת תחום האיחוד והחלוקה במסגרת התוכנית ואופן חישוב שווי הקרקע במצב הנכנס.

באותה החלטה ציינה יו"ר הועדה (עו"ד מאיה אשכנזי) כי די בכך שהבקשה מגלה על פניה עילה, מעוררת שאלה בעלת חשיבות או השלכה רחבה ואינה קנטרנית או טורדנית על מנת שראוי ונכון יהיה להעניק זכות ערר על החלטת הוועדה המקומית העצמאית.

בבל"מ (מרכז) 1004-06-24 איריס זלדין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון (30.6.24) – לא ניתנה רשות ערר למתנגדת שהעלתה טענה בעניין הצורך בהכנת נספח ניקוז מחייב לתכנית. בהחלטה נכתב, כי הגם שבקשה אינה קנטרנית או טורדנית, היא אינה מגלה עילה או מעוררת שאלה בעלת חשיבות או השלכת רוחב.

ביחס לאותה תכנית הוגשה בקשת רשות ערר נוספת על ידי חברת נתיבי איילון (בל"מ (מרכז) 1005-07-24‏ ‏ חברת נתיבי איילון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון (8.7.24)) שטענה, כי התכנית עלולה לגרום לסכנה בטיחותית למשתמשי הדרך. בשונה מהבקשה הקודמת, בקשה זו נתקבלה על ידי יו"ר ועדת הערר בנימוק כי מדובר בטענות בעלות חשיבות מספקת על מנת לדון בהן במסגרת ערר על החלטת הוועדה המקומית, ובפרט שהן מועלות על ידי חברה ממשלתית המהווה זרוע ביצועית מקצועית של משרד התחבורה.

בבל"מ (חי) 12006-01-24 נילי דרור נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה חיפה ואח' (13.2.24) נדחתה בקשת רשות ערר של דיירת בבניין שהתנגדה לתכנית שביקשה להסדיר את השימושים בקומת הקרקע באמצעות הוספת שימושי מסחר.

בהחלטתה, דחתה יו"ר ועדת הערר (עו"ד הדר מנצורי – דוד) את הבקשה, מאחר והיא אינה מגלה עילה המצדיקה מתן רשות לערור, שכן טענות המבקשת "עוסקות בעיקר במישור היחסים שבין בעלי היחידות בבית המשותף, כי אין כל השלכה מעבר למקרה הפרטני של התכנית, והן אינן מעוררות שאלה מיוחדת או עקרונית שראויה לידון במסגרת של ערר", וכן מן הטעם שהן קיבלו מענה מפורט במסגרת החלטת הועדה המקומית.

במסגרת זו קבעה יו"ר הוועדה, כי: "בשונה מהמצב המשפטי הקודם בו למתנגד לתכנית ניתנה זכות ערר "אוטומטית" על החלטת הוועדה המקומית, במצב המשפטי החדש זכותו של המתנגד מוגבלת ועליו לבקש רשות מיו"ר ועדת הערר. יו"ר ועדת הערר נדרש לשקול אם הבקשה "מגלה עילה, או מעוררת שאלה בעלת חשיבות או השלכה רחבה ואינה קנטרנית או טורדנית"".

ראוי לציין, כי הבקשה נדחתה על אף שהועדה המקומית הסכימה לה, ועל אף שבקשת רשות נפרדת שהוגשה על ידי מגישת התכנית, בעניין כתב השיפוי אותו חויבה להפקיד, התקבלה )בל"מ (חי) 1108-10-23).

בהקשר זה צוין בהחלטה, כי העובדה שניתנה רשות ערר לגורם אחר ביחס לאותה התכנית אינה מהווה לכשעצמה, עילה להגשת ערר ע"י מי שמעלה טענות נקודתיות בלבד אשר אינן חורגות מנסיבות המקרה הפרטני, שכן "מתן זכות ערר למבקשת בנסיבות אלה, חוטא למטרתו של תיקון 143, המבקש להגביל ולצמצם את זכות הערר רק לאותם מקרים בהם מתעוררת שאלה מיוחדת או בעלת השלכה כאמור".

שתי החלטות נוספות ניתנו אך בחודש האחרון במחוז תל אביב, על ידי יו"ר הועדה עו"ד מיכל הלברשטם-דגני. בשתי ההחלטות מצאה יו"ר הועדה להעניק רשות ערר.

בבל"מ (ת"א) 1050-06-24‏ פ.ז.ל נדל"ן מגורים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו (11.7.24) – ניתנה רשות ערר לאחת מבעלת הזכויות בתכנית, שבקשתה בעניין הנוגע להקצאות מגרשי התמורה נדחתה על ידי הועדה המקומית.

בהחלטה נקבע, כי: "מדובר בשאלה נקודתית, אולם היא אינה טורדנית או קנטרנית אלא שאלה היורדת לשורשו של הליך רישום הפרצלציה ועל כן יש מקום ליתן זכות ערר ולאפשר את בירור הסוגייה"

כמו כן נאמר, כי: "אמות המידה למתן רשות ערר מכוח סעיף 112(א1)  לחוק על החלטות ועדות מקומיות עצמאיות נוקשות פחות מאמות המידה למתן רשות ערר מכוח סעיף 110 לחוק על החלטות הוועדות המחוזיות. אמות המידה לפיהן יש לפעול כאשר דנים בבקשת רשות ערר לפי סעיף 112(א1) צריכות להיות נרחבות דיין על מנת שיאפשרו דיון בעררים בהן מועלות טענות היורדות לשורשה של תכנית, בפרט שהתכנית מלווה ברגישות ציבורית מסויימת"

בבל"מ (ת"א) 1051-06-24 אורלי נשיץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב (11.7.24) ניתנה רשות ערר לבעלי קרקע הגובלים בתכנית, שבקשתם לכלול גם את מקרקעיהם בתחום התכנית נדחתה על ידי הועדה המקומית.

יו"ר ועדת הערר סברה, כי על אף הפסיקה הקובעת שאין לאדם זכות קנויה להכלל בתכנית משביחה, השאלה שבפניה היא שונה מעט, שכן לפי החלטת הועדה המקומית, לא עתידה להיות מקודמת במקרקעין הגובלים תכנית אחרת.

במצב דברים זה, סברה יו"ר הוועדה כי הבקשה מעוררת שאלות אשר ראוי, לכל הפחות, לשמוע אותן בפני ועדת הערר.

מהסקירה שהבאנו לעיל ניתן ללמוד, כי על אף הגבלתה של זכות הערר אין מדובר במחסום בלתי עביר, ובפרט כאשר מדובר בטענות היורדות לשורשה של התכנית, גם אם הן אינן עקרוניות או בעלות השלכה ציבורית רחבה.

מעניין גם להיווכח, כי בשני המקרים בהם לא הוענקה זכות ערר, דובר בנסיבות זהות בהן ניתנה רשות ערר לגורם אחר ביחס לאותה התכנית. ללמדנו, כי הענקת או שלילת זכות ערר לאלמוני אינה מחייבת כי אותה החלטה תחול גם על פלוני, הגם ששניהם הגישו בקשת רשות ערר ביחס לאותה תכנית.

ואולם נדמה, כי דווקא במקרים אלו, בהם נמצאה הצדקה להעניק רשות ערר לגורם מסוים, ראוי לבחון באופן מקל ומרחיב יותר בקשות רשות ערר נוספות המוגשות ביחס לאותה תכנית, אם על מנת שהתמונה שתוצג בפני ועדת הערר ביחס לתכנית תהיה תמונה שלמה, וכלל השיקולים שנשקלו על ידי הוועדה המקומית ביחס לתכנית, יובאו בחשבון גם על ידי ועדת הערר, ואם לשם מראית פני הצדק, ובפרט כאשר רשות הערר ניתנת לגוף ציבורי או למגיש התכנית, שבאופן טבעי נחזים להיות גורמים חזקים יותר בהשוואה לאדם הפרטי.

הקצאות ורטיקליות – על חשבון מי?

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

בשנים האחרונות ישנה גישה תכנונית הולכת ומתרחבת של עירוב שימושים במתחם מוגדר ואף במגרש מסוים. בתוך כך, ולאור המחסור ההולך וגובר בקרקעות פנויות, בפרט במרכזי ערים ובאזורי התחדשות עירונית, חל שינוי מגמה באופן הקצאת שטחים לצרכי ציבור, ובמקום הקצאה של שטח קרקע נפרד המיועד לתכלית ציבורית, תכניות רבות כוללות הקצאות ציבוריות של שטחים מבונים במגרשים פרטיים מעורבי שימושים.

הקצאות אלו ידועות גם כ'הקצאות ורטיקליות', בהיותן חלק בלתי נפרד מהמבנה שיוקם על ידי היזם.

אחת השאלות העולות בהקשר של הקצאה ציבורית מסוג זה היא האם יש מקום להביא בחשבון את עלויות ההקמה של השטח הציבורי במסגרת שומת היטל השבחה? שאלה נוספת שעולה היא האם להקצאה עצמה השפעה שלילית על שווי השימושים הפרטיים המותרים במגרש, ואם כן, האם כאשר מדובר בהקצאה הנעשית במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, יש להביא זאת בחשבון כבר במסגרת טבלאות ההקצאה של התכנית ובאיזה אופן?

השאלה הראשונה עלתה בשנים האחרונות בפני ועדות הערר המחוזיות, על הרכביהם השונים.

עיון בהחלטות אלו מלמד כי על אף שלא קיימת אחידות דעים בשאלה העקרונית, התוצאה בכל ההחלטות היא אחת, ולפיה יש להפחית את עלות המטלה הציבורית מההשבחה.

העמדה הרווחת גורסת, כי יש להביא בחשבון את עלויות הבנייה של השטח הציבורי במסגרת שומת היטל ההשבחה ולהפחיתן מההשבחה, שכן מדובר בהוצאות שמקורן בהוראות התכנית המשביחה, שעל פי ההלכה הפסוקה יש להתחשב בהן (ערר (חי') 8027-05-19 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פרדס חנה כרכור נ' מרכז תבורי פרדס חנה בע"מ; ערר (ת"א) 82260-07-20 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית אונו נ' בראל אתי ואחרים; ערר (י-ם) 8050-22 פנינת שרי ישראל נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים)

עמדה אחרת גורסת, כי במישור העקרוני אין להביא בחשבון את עלויות הבניה של השטח הציבורי במסגרת שומת היטל ההשבחה, היות ואין לעלויות אלו כל השפעה על שווי השוק של הקרקע, אם מן הטעם שבעל הקרקע ישופה על ידי הרשות בגין עלויות אלו, ואם מן הטעם שהוא יפוצה בגינן במעמד ההפקעה עצמה במסגרת פיצוי עבור המחוברים (ערר (י-ם) 8092/21 הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' קו-אופ ואח'; ערר (י-ם) 8067/23 הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' חברת מיסק אחזקות בע"מ).

על אף עמדה עקרונית זו, קבעה ועדת הערר, כי מאחר והרשות המקומית (במקרים אלה, עיריית ירושלים) נוהגת כדבר שבשגרה לחייב את היזמים/בעלי הקרקע, כתנאי לקבלת היתר בניה, לחתום על כתב התחייבות שבו הם מתחייבים להקים את השטח הציבורי על חשבונם, תוך ויתור מראש על כל זכות לשיפוי או פיצוי, אין לומר עוד כי שווי השוק של המקרקעין אינו מושפע מכך ועל כן, יש להביא בחשבון בשומת ההשבחה את עלויות הקמת השטח הציבורי.

נכון להיום, וכל עוד לא יינתן פסק דין מנחה או מחייב של בית המשפט העליון בסוגיה, אלו הפסיקות המנחות את השוק. תוצאתן המעשית היא שבמסגרת שומת היטל ההשבחה מפוצה בעל הקרקע בגין מחצית מעלות המטלה הציבורית בה נשא, כאשר האפשרות לקבל פיצוי בגין המחצית הנוספת תלויה בשאלה אם הוא חתם על כתב התחייבות לרשות המונע ממנו לדרוש את השלמת הפיצוי בשלב מסירת השטח הציבורי לידי הרשות, אם לאו.

מדובר לטעמנו בתוצאה לא רצויה שראוי להסדירה בחקיקה, היות והיא מביאה לכך שבעל הקרקע נושא בפועל בעלות הקמת מבנה ציבורי, גם אם במחצית בלבד, שעה שלו היה מדובר בהפקעה של קרקע, הוא לא היה נושא בעלות זו כלל.

תוצאה זו מובילה אותנו גם לשאלה השנייה שהעלינו, בעניין יחסי הגומלין שבין השימוש הציבורי לשימוש הפרטי במבנה במסגרת תכנית איחוד וחלוקה.

לעמדתנו, יש להבחין בין ההשפעה שיש לעצם עירוב השימושים (פרטי וציבורי) במגרש על שווי הזכויות המוקצות לבעל הקרקע, לבין מצב בו ניתן פיצוי, בדמות זכויות בניה נוספות, בגין עלויות הבניה הצפויות לחול על בעל הקרקע בגין הקמת השטח הציבורי.

בעוד שהמצב הראשון נובע מההשפעה שיש לקרבה בין שטח ציבורי לפרטי על שווי השוק של הקרקע, המצב השני נובע כל כולו מהרצון של הרשות להימנע מתשלום פיצוי ישיר ומלא לבעל הקרקע ובאמצעות מתן זכויות בניה מוגדלות, נושאים בפיצוי, הלכה למעשה, כל בעלי הקרקע בתחום התכנית, מבלי שהם עצמם יוכלו בעתיד להביא בחשבון עלות זו בשומת ההשבחה.

בדומה להסדרה החוקית שנעשתה לפני מספר שנים בפקודת העיריות, בכל הקשור לביצוע עבודות פיתוח על ידי יזם בפטור ממכרז תוך עיגון זכות קיזוז ההוצאות בהן נשא מהיטלי פיתוח והיטל השבחה בהן הוא חב, כך ראוי לעשות גם בכל הקשור לעלויות ביצוע מטלות ציבוריות, שלכל הדעות אמורות לחול על הרשות ולא על בעל הקרקע.

                                 

פטור היטל השבחה לשטחי ממ"ד – גם בקומבינציה

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

בהחלטה תקדימית של ועדת הערר במחוז תל אביב (בראשות עוה"ד נורית טביב) נקבע, כי במובחן מפסיקות רבות קודמות, שקבעו כי במימוש בדרך מכר, אין זכאות לקבלת פטור מתשלום היטל השבחה בגין רכיב הממ"ד, הרי שכאשר מדובר בעסקת מכר המותנית בקבלת היתר בניה לבניית דירות הכוללות ממ"דים, גם אם היא נחתמה לפני קבלת היתר בניה, יש הצדקה למתן הפטור בגין רכיב הממ"ד.

מדובר בהחלטה משמעותית חשובה ביותר המשליכה באופן ברור על כלל הוועדות המקומיות, ואשר צפויה גם להשפיע על אופן עריכת עסקאות בכל שוק הנדל"ן.

הפטור מתשלום היטל השבחה לממ"ד קבוע בסעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, ועל פי האמור בו הוא יינתן "בשל בניית מרחב מוגן". לאורך השנים פורשו מילים אלו בהתאם למובנן הלשוני הפשוט. כלומר, שסעיף הפטור חל רק כאשר מבקשים לבנות ממ"ד ולא כאשר מוכרים מגרש ובו זכויות תיאורטיות לבניית ממ"ד.  לפי אותה עמדה, גם שיקולי מדיניות ותכלית מובילים לאותה תוצאה, שכן ביסוד החלטת המחוקק לאפשר קבלת פטור לממ"ד עמד הרצון לעודד הקמת מרחב מוגן בדירות – קיימות וחדשות כאחד – כאשר לצורך כך ניתן תמריץ כלכלי בדמות פטור מתשלום היטל השבחה בגין רכיב זה. מטעם זה, ומאחר וגם לשון החוק נוקטת כאמור במילים "בניית מרחב מוגן", נקבע כי הוראת הפטור לא תחול בנסיבות של מימוש בדרך מכר, ועל כן, כאשר עסקת המכר במגרש מסוים הקדימה בזמן את הוצאת היתר הבניה בו, לא ניתן היה לעשות שימוש בסעיף הפטור לממ"ד.

בנסיבות שעמדו בפני ועדת הערר, דובר ב-85 הסכמי מכר שהותנו והותלו בקבלת היתר בנייה, ואשר היוו חלק מפרויקט של 230 יחידות דיור (הכוללות ממ"דים) במבנה אחד.

העוררת טענה בפני ועדת הערר, כי בהסכמים המותנים בהם התקשרה טרם קבלת היתר הבנייה, נקבע כי היה ולא יתקבל היתר בנייה כולל לפרויקט, יהיה זכאי הרוכש לבטל את ההסכם. בנוסף נקבע, כי היה ועל פי היתר הבנייה הכולל שיתקבל, יחול שינוי מהותי בשטח, בכיוון ובמיקום הדירה לעומת תיאורה בתשריט שצורף להסכם, כל אחד מהצדדים יכול לבטל את ההסכם.

במילים אחרות, הסבירה העוררת, אם אין היתר בנייה, אין דירה, וממילא אין ממ"ד.

על אף שעל פי ההלכה הפסוקה, גם הסכם מותלה ומותנה יחשב – לצורך החיוב בהיטל השבחה – כהסכם לכל דבר ועניין ממועד החתימה עליו, סברה ועדת הערר כי השאלה העומדת בפניה אינה באיזה מועד נכרתו ההסכמים הנ"ל, אלא האם כריתתם של הסכמים מסוג זה – המותנים בקבלת היתר בניה – מאיינים את הפטור בגין רכיב הממ"דים, אם לאו.

ועדת הערר השיבה לשאלה זו, כאמור, בשלילה, תוך שהיא מבססת את עמדתה הן על לשון החוק והן על תכליתו.

מבחינה לשונית הסבירה, השימוש בסעיף הפטור במילים "בשל בניית" אינו מלמד בהכרח על הרצון להגביל את הפטור לנסיבות של קבלת היתר בניה, והן יכולות להכיל את האפשרות שהפטור יינתן גם אם נחתם הסכם מותנה טרם קבלת ההיתר עצמו.

מבחינה תכליתית הסבירה, כי מטרת הפטור היא אכן לעודד בניית מרחבים מוגנים בדירות ולא להקל על סוחרי קרקעות בנטל היטל ההשבחה, אלא שלשיטתה תכלית זו מוגשמת במלואה שעה שמדובר ביזם הבונה 230 דירות הכוללות ממ"דים במסגרת פרויקט אחד במבנה אחד, כאשר אותן 85 דירות (+ ממ"דים) הכלולות בהסכמי המכר המותנים בהיתר הבנייה, הן חלק אינטגרלי ממכלול זה.

לעמדתה, לא מדובר על מכר של מגרש לא מבונה הכולל זכויות תיאורטיות לבניית ממ"דים, שלגביו היא אכן מסכימה שלא קמה הזכות לפטור, אלא במכירת דירות פרטניות הכוללות שטח ממ"ד מוגדר, כאשר היתר הבניה לדבריה "יוצק חיות להסכם המותנה, באשר ללא היתר הבנייה, אין דירה ומאליו גם ממ"ד אֲין". כלומר, הרציונל שבבסיס מתן הפטור מהיטל השבחה לממ"ד ותכליתו מתקיימים במקרה זה, שכן שטחי הממ"ד ייבנו בפועל עם מתן ההיתר, והעסקה המותנית בהוצאת ההיתר אינה פוגמת לכעצמה בוודאות הקמתם.

חיזוק לעמדתה מצאה ועדת הערר בפסק דין שניתן בנוגע לסעיף פטור אחר, המתייחס לתמ"א 38 (סעיף 19(ב)10)), בו נקבע כי עסקת קומבינציה שנחתמה במסגרת הסכם עם יזם לביצוע פרויקט תמ"א 38, לא תמנע את האפשרות לקבלת פטור מכח התמ"א לעת הוצאת היתר הבניה, בהיותו מימוש בפועל של ההסכם שנחתם (עמ"נ 46044-03-21  מותג עירוני צהל 14 בע"מ).

כמו במקרה דנן, גם שם עסקת המכר קדמה להוצאת היתר הבניה, ועל אף שסעיף הפטור לתמ"א 38 קובע מפורשות כי הוא חל רק "בשל קבלת היתר בניה" (בעוד סעיף הפטור לממ"ד נוקט בלשון "בניה", שיכולה להתפרש בצורה רחבה יותר), כך שברור שהוא אינו חל במימוש במכר, סבר בית המשפט כי אי מתן הפטור בנסיבות אלו יסכל את העקרונות העומדים בבסיס הפטור.

נציין, כי בגישה דומה נקט בעבר גם בית המשפט המחוזי במחוז מרכז (עמ"נ 39438-09-19 טל לוי. אושר על ידי בית המשפט העליון בבר"מ 2073-21) עת בחן הוראת פטור אחרת מכח סעיף 19(ג)(1) – המקנה פטור לבניית דירה עד לשטח של 140 מ"ר.

באותו מקרה, טענה הוועדה המקומית כי חתימת הבעלים על הסכם ייחוד דירות (הסכם מכירה צולבת) לאחר אישור התכנית המשביחה וערב הוצאת היתר הבניה, מונעת מהם את האפשרות לבקש פטור מתשלום היטל השבחה מכח סעיף 19(ג)(1), החל אף הוא רק במועד בניית הדירה ולא כאשר מדובר במכירה של קרקע ריקה.

בית המשפט קבע, כי על אף שככלל חתימה על הסכם ייחוד הדירות אכן מהווה מימוש זכויות, הרי שבנסיבות העניין, יש לראות בחתימה על ההסכם אך יישום של הסכם השיתוף עליו חתמו בעלי הקרקע עובר לאישורה של התכנית המשביחה, ומשכך המועד בו קמה להם חבות בתשלום היטל השבחה הוא מועד מתן היתר הבניה, ובמועד זה הם זכאים ליהנות מהפטור הקבוע בחוק (בכפוף לעמידתם בתנאיו).

החלטת ועדת הערר צועדת אפוא בתלם של פסיקות קודמות שביכרו גישה תכליתית ומרחיבה של סעיפי הפטור על פרשנות דווקנית ומצמצמת שאינה מגשימה את העקרונות העומדים בבסיסם; ועדיין – מדובר בהחלטה תקדימית ורוחבית, שמשמעותה המעשית היא כי בעסקאות קומבינציה או עסקאות מכר המותנות בקבלת היתר בניה, לא תמנע האפשרות לקבלת פטור בגין רכיב הממ"ד רק בשל העובדה שהעסקה נחתמה טרם הוצאת היתר הבניה.

החלטה חשובה זו של ועדת הערר תעמוד ללא ספק למבחן בית המשפט כך שאין מדובר בסוף פסוק.

                       

סמכויות ועדות הערר – הגישה המרחיבה

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

מעת לעת עולה בפסיקה שאלת היקף סמכותה של ועדת הערר לדון בטענות העולות בפניה לעניין זהות החייב בהיטל ועצם חבותו כמו גם בעניין טענות שעניינן הסכמות בין צדדים, השתק, מניעות וכיוצ"ב.

ידועות לעניין זה שתי עמדות:

העמדה האחת אוחזת בגישה מצמצמת, וגורסת כי לוועדת הערר סמכות לדון אך ורק בטענות העולות מהוראות חוק התכנון והבניה עצמו ומהפסיקה הקשורה אליו.

גישה זו הובעה בפסיקות שונות, ובהן עת"מ (י-ם) 54956-06-22 אריה גולובנציץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה בית שמש (21.06.23), שם קבע בית המשפט כי מחלוקת לעניין עצם קיומו של הסכם בין צדדים, ותוקפו ופרשנותו, ככל שיוכח כי קיים הסכם, חורגת מגדר סמכותה של ועדת הערר; עמ"נ (מרכז) 53473-05-18 משה עיני נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה זמורה (4.2.21), שם אימץ בית המשפט את עמדת ועדת הערר שסברה כי היא אינה הפורום המתאים לבירור מחלוקות לאמיתותם של מסמכים היוצרים לטענת בעל זכות מסוים במקרקעין את הזכויות שהוא טוען להן; עמ"נ (מרכז) 32813-11-18 ליפקיס נ' הוועדה המקומית פתח תקוה (18.9.19), שם אימץ בית המשפט את עמדת ועדת הערר שסברה כי היא אינה מוסמכת לדון בפירושו של הסכם פשרה שקיבל תוקף של פסק דין; וכן בעמ"נ (ת"א) 65422-12-15 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה נ' קוזניץ (29.10.17); עמ"נ (מרכז) 24069-06-14 הרבוע הכחול נדל"ן בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון (27.04.2016); עמ"נ (ת"א) 39039-03-13 לביא נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב (22.09.2014); עמ"נ (מרכז) 47405-01-11 בבזדה נ' הוועדה המקומית מצפה אפק (8.2.12).

גישה זו נסמכת על כך שסמכות ועדת הערר לקבוע את חוקיות החיוב תחומה להוראות חוק התכנון והבניה על תקנותיו, ועל כך שסדרי הדין שנקבעו לוועדת הערר בתקנות ומתכונת הדיון הנערכת בפניה, שעיקרה היא על דרך הטיעון בכתב ובעל פה ללא שמיעת עדויות וחקירת עדים, אינם מקנים בידיה את הכלים הדיוניים הנדרשים להכרעה במחלוקות הדורשות בירור עובדתי מורכב.

העמדה השניה אוחזת בגישה מרחיבה, וגורסת כי סעיף 12ז לחוק התכנון והבניה, הקובע כי סמכותה של ועדת הערר היא "לדון ולהחליט בערר על החלטה הנוגעת להיטל השבחה לפי פרק ח'1", מקנה לה סמכות רחבה לדון בעררים הנוגעים להיטל השבחה ואינו גודר את סמכותה לעילות כאלה ואחרות.

גישה זו הובעה למשל בעת"מ (י-ם) 30296-12-12 אדלר נ' הוועדה המקומית ירושלים (27.2.13) ובעת"מ (י-ם) 19605-09-15 האחים ישראל בע"מ נ' עיריית ירושלים (8.1.16), שם הועלו טענות כנגד חוקיות ההיטל בשל טעמים חיצוניים לחוק התכנון והבניה. וכן בעת"מ (ת"א) 32588-09-22 רמות בעיר בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רמת השרון (6.2.23).

נציין, כי הגישה המרחיבה נסמכת לא רק על לשון החוק, כי אם גם על פסיקת בית המשפט העליון ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ (12.9.00).

באותו מקרה דן אמנם בית המשפט העליון בהיקף סמכויותיהן של גופי הערר המוסמכים לדון בהיטלי מים וביוב, אך בראיה רחבה יותר קבע, כי התכלית הבסיסית להקמתם של גופי הערר השונים היא לייחד את הדיון הראשוני במחלוקת בין האזרח לרשות במסגרתם, וכי לאור תכלית זו קיימת בפסיקה מגמת הרחבה בפרשנות תחומי הסמכות הנתונים להם, כך שניתן יהיה להעלות בפניהם כל טענה נגד עצם החבות, וזאת בין אם היא בעלת אופי מהותי הנוגעת לעצם הסמכות או הסבירות שבהטלת ההיטל ובין אם היא נעוצה בחוקיות ההיטל או גובהו.

עוד הודגש בפסק הדין, כי "מגמת הפרשנות המרחיבה לסמכויות גופי הערר מגשימה יעד כפול: מצד אחד היא עונה לתכלית החשובה שבהבאת המחלוקת הראשונית בין האזרח לרשות להכרעה בדרג מקצועי, יעיל, מהיר ומיומן." ו-"מן הצד האחר מובטח פיקוח שיפוטי על החלטת גוף הערר באמצעות מנגנון הביקורת השיפוטית המבקר את פעולתה בין בערכאה שיפוטית רגילה ובין בבית–המשפט הגבוה לצדק".

כן הודגש, כי: "אין לקבל את גישת בית-משפט קמא שלפיה, יש לברר ראשית בערכאה שיפוטית אם נתקיימו תנאים מוקדמים ליצירת עצם החבות בהיטל, ורק אם יתברר כי כך הוא, עשויה לקום סמכותו של גוף הערר. שאלות אלה הן עצמן בתחום סמכותם של גופי הערר, ובנוהג הרגיל יש להפנות מחלוקות אלא על מכלול היבטיהם לבירור על-ידיהם".

ביטוי נוסף לגישה המרחיבה, המבוסס אף הוא על פס"ד יזום והשקעות לעיל, ניתן למצוא בבר"מ 4367/16 אהרון מאיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון (25.3.18).

במקרה שנדון בפני בית המשפט העליון התעורר חשש לחיוב ביתר בהיטל השבחה בשל חיוב קודם ששולם.

בבוחנו את היקף סמכותה של ועדת הערר קבע בית המשפט, כי הוראות חוק התכנון והבניה, הקנו לוועדת הערר סמכות רחבה לדון ולהחליט בעררים על החלטות בעניין היטל השבחה ולא הגבילו את עילות ההתערבות בשומה.

לאור זאת, נקבע בפסק הדין, כי ועדת הערר מוסמכת להתערב בשומת היטל השבחה מנימוקים שעניינם הגשמת הוראות התוספת השלישית, וכי לצורך כך היא אף מוסמכת להורות על הפחתת סכום היטל ההשבחה, אם היא מוצאת שמדובר בסכום העשוי להביא לחיוב יתר על רקע השבחה שכבר שולם בגינה היטל בעבר.

מסקנה זו, סבר בית המשפט – "הולמת את מאפייניה של ועדת הערר כערכאת ביקורת מעין שיפוטית הנהנית ממומחיות בתחומה ואת שיקול הדעת הרחב המסור לה לדון בשאלות שמאיות-מקצועיות כמו גם בשאלות משפטיות".

נוכח מאפיינים אלו של ועדת הערר וכן משיקולים של יעילות ומניעת ריבוי התדיינויות, נקבע בפסק הדין, כי בהינתן חלופה של מיצוי כלל המחלוקות הרלוונטיות בין האזרח לבין הרשות במסגרת הדיון לפני ועדת הערר, אין לעודד הגשת תביעות השבה בפני בתי המשפט האזרחיים.

חיזוק נוסף לגישה המרחיבה את סמכויות ועדות הערר ניתן לאחרונה על ידי בית המשפט המחוזי בירושלים, במסגרת עמ"נ (י-ם) 6145-11-23‏ ‏הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' האוניברסיטה העברית בירושלים (21.3.24).

באותו מקרה, דובר במקרקעין שהיו בבעלות האוניברסיטה העברית, אשר התכנית המשביחה שינתה את ייעודם מאזור מגורים 5 לתעשיות עתירות יידע, המאפשרת להקים בהם ארבעה בניינים בשטח 127,712 מ"ר.

במהלך הבירור שהתקיים בפני ועדת הערר, עלתה שאלה עובדתית אם במועד הקובע לשומת ההשבחה הייתה האוניברסיטה בעלת הזכויות במקרקעין ואם אותה עת הייתה בעליהם הבלעדיים.

לנוכח שאלה זו ולבקשת ועדת הערר, הוגשו לה עמדותיהם של מספר גורמים, וביניהם של רמ"י,  שפרשה בפני ועדת הערר את כלל העובדות והשתלשלות הליכי חכירת המקרקעין ובהתאם לכל אלו, הודיעה כי לעמדתה, במועד הקובע לא היה לאוניברסיטה כל הסדר חוזי ביחס למקרקעין הנדונים.

בנוסף, עמדה בפני ועדת הערר עמדתה של הרשות לפיתוח ירושלים, שעל-פיה במועד הקובע מדינת ישראל הייתה בעלת הזכויות במקרקעין הנדונים וכי לא היה כל גורם אחר אשר אותה עת היה בעל הזכויות בהם.

לאחר בחינת כלל העמדות והמסמכים שהוצגו בפניה, הגיעה ועדת הערר למסקנה כי האוניברסיטה  אינה חייבת בהיטל השבחה בגין אישורה של התכנית "מפני שלא הייתה בעלת זכויות, המקימות את החבות, במקרקעין במועד הקובע".

בפסק הדין שבערעור, אותו הגישה הוועדה המקומית על החלטת ועדת הערר, הבהירה כבוד השופטת תמר בר אשר, כי השאלה אם האוניברסיטה היתה בעלת הזכויות במועד הקובע לא רק מצויה בסמכות ועדת הערר, אלא שהיא אף היתה מחויבת להתברר בפניה "שהרי לא ניתן לחלוק על כך שלא ניתן לחייב בתשלום היטל השבחה את מי שלא היה בעל הזכויות במקרקעין במועד הקובע".

במקרה נוסף מהחודש האחרון אישר בית המשפט המחוזי במחוז מרכז (עמ"נ 57663-02-23 הוועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא נ' אמ.ג'יי.די.אס השקעות ומסחר בע"מ (7.4.24)) את קביעות ועדת הערר לעניין השאלה האם החבות בהיטל השבחה חלה על הבעלים או על רשות מקרקעי ישראל.

באותו מקרה טענו הבעלים בפני ועדת הערר, כי לא חלה עליהם חובת תשלום היטל השבחה, וזאת משום שבתקופת הביניים – בין המועד בו רכשו את הזכויות במקרקעין מהחוכרת הקודמת לבין המועד בו רמ"י הכירה בזכויות שלהם בהתאם להחלטה 611, במסגרת הסכם פשרה משנת 2007 וחתימתם על הסכם פיתוח בשנת 2008 – במהלכה נכנסה לתוקף התכנית המשביחה, לא היה להם כל סממן של בעלות במקרקעין המקים להם חבות בתשלום היטל השבחה באותו מועד. לחילופין, נטען על ידי הבעלים כי בנסיבות המקרה חל ההסדר הקבוע בסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק, כנוסחו במועד אישורה של התכנית המשביחה.

ועדת הערר (בהרכבים שונים^*) בחנה לעומק את מכלול המסמכים והטענות שעמדו בפניה והגיעה למסקנה, כי היות ומדובר במסכת עובדתית מיוחדת הנובעת ממערכת היחסים החוזית הספציפית עם המנהל, אשר החילה את החבות בהיטל השבחה על הבעלים, המסקנה המתחייבת היא כי הם החייבים בתשלום היטל השבחה במועד הקובע.

בפני בית המשפט המחוזי אמנם לא עלתה באופן ישיר שאלת סמכותה של ועדת הערר לדון בשאלות הנוגעות לזהות החייב במועד הקובע, אולם נדמה כי אופי הטיעונים שהועלו בפני ועדת הערר, שעירבו שאלות עובדתיות ומשפטיות כאחד, והעובדה שבית המשפט בחן את החלטת ועדת הערר באופן ענייני, ולא סבר כי היא היתה נעדרת סמכות לדון בטענות אלו, מצביעה על כך שגם במקרה זה אומצה, הלכה למעשה, הגישה המרחיבה שאינה תוחמת את גדרי סמכותה של ועדת הערר לטענות העולות מחוק התכנון והבניה בלבד, ואינה מסייגת את סוג הטיעונים שניתן להעלות בפניה בבואה לדון ולהחליט בהחלטות הנוגעות להיטל השבחה.

אנו סבורים, כי הגישה המרחיבה שהובעה בפסיקה בעניין סמכות ועדות הערר לדון בטענות שונות העולות בפניהן, גם אם הן חורגות מד' אמותיו של חוק התכנון והבניה, מגשימה לעמדתנו את תכלית הקמתן של ועדות הערר, שנועדו להחליף את בתי המשפט האזרחיים (השלום) על מנת לתת מענה מהיר, יעיל ומקצועי בכל הנוגע להחלטות הנוגעות להיטל השבחה.

במובן זה, אין כל היגיון לגרוע מוועדת הערר סמכויות כלליות שהיו נתונות קודם לכן בידי בית המשפט, וברי כי הגבלת עילות ההתערבות של ועדת הערר אינה משרתת את המטרה לשמה הועברו אליה הסמכויות מלכתחילה.

בהקשר זה חשוב לזכור, כי ההליכים המתנהלים בפני ועדת הערר הינם בעלי אופי שיפוטי/מעין שיפוטי כך שגם מבחינה זו נכון שוועדת הערר תדון בטענות השונות העולות בפניה, ולו כערכאה ראשונה שממילא יש עליה מנגנון פיקוח באמצעות זכות ערעור לבית המשפט המינהלי.

הדברים אמורים בפרט נוכח העובדה שבראש ההרכב עומד עו"ד, המחזיק לא רק במומחיות ייחודית בתחום התכנון והבניה אלא גם בידע משפטי רחב יותר. ידע זה, מקנה לו את הכלים הנדרשים לצורך הכרעה בסוגיות משפטיות שונות, אף אם הן נושקות לתחום האזרחי, והכל כמובן במטרה לתת מענה למחלוקות שעניינן בעצם החבות ו/או בגובה החיוב.

נזכיר, כי בתחילת שנה זו קבע בית המשפט המינהלי (עמ"נ 52011-09-23 – פסה"ד נסקר על ידינו בניזולטר מחודש ינואר 2024) כי מאחר וההליך בפני שמאי מכריע הינו הליך משפטי וסמכויותיו מעין שיפוטיות, ניתן להחיל על דרכי פעולתו כללים משפטיים הנדרשים להכרעה בעניין שבפניו, ובהם הכללים הנוגעים ל"משפט חוזר" ולביטול פסק דין מוסכם וזאת לצורך תיקון השומה המכרעת.

הגם שסברנו כי קיים קושי בקביעה זו של בית המשפט, אם בשל הפגיעה בעקרון סופיות ההליך ואם בשל העדר המומחיות המשפטית של השמאי המכריע (עליה עמד בית המשפט באותו עניין), הרי שברי כי גישת בית המשפט תומכת בעמדה המבקשת להרחיב את סמכויות השיפוט של ועדת הערר, שכן בהינתן שוועדת הערר יושבת כערכאת ערעור על השמאי המכריע, מאליו מובן כי על פי קביעת בית המשפט קנויה גם לה הסמכות לבחון את תיקון השומה המבוקש, בהתאם לכללים המשפטיים הנהוגים ביחס למשפט חוזר וביטול פסק דין מוסכם, אשר עשויים לדרוש גם בירור עובדתי מורכב וחקירות עדים.

נראה אם כן, כי המגמה המתגבשת בפסיקה מהעת האחרונה נוטה להרחבת סמכויותיה של ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה לדון גם בטיעונים מתחום המשפט האזרחי הכללי, ככל שהם נדרשים על מנת להכריע בשאלות הנוגעות לעצם החבות / לגובה הפיצוי.

בסופו של דבר, זמן שיפוטי הוא מצרך יקר ואין כל סיבה מבוררת לנהל ביחס לאותה שומה הליכים מקבילים / נפרדים בערכאות שונות, העשויים לגרום לעיכובים מיותרים ואף לעינוי דין. ההיגיון מחייב למצות תחילה את הדיון בפני ועדת הערר בטרם פניה לבית המשפט, וזאת גם אם לא כל המחלוקות המועלות בפניה מצויות בסמכותה הייחודית.

כך או כך, הגם שוועדת הערר אינה כפופה לסדרי הדין האזרחי, ניתן בנקל, באמצעות חקיקת משנה, להקנות לה את הכלים הדיוניים הנדרשים להכרעה במחלוקות המצריכות בירור עובדתי מורכב על מנת שתוכל לקבל הכרעה מלאה ושלמה שתביא לגביית מס אמת.

באותה הזדמנות, ראוי גם סוף סוף לקבוע בחוק כי החלטות ועדת הערר בעניין היטלי השבחה ופיצויים יחשבו כפסק דין לעניין הוצאה לפועל, בדומה לתיקון שנעשה בשנת 2021 (תיקון מס' 134) ביחס להחלטות ועדת הערר בעניין הוצאות ותשלום אגרה בתביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.

בשולי הדברים, והגם שהנושא מצדיק מאמר נפרד, נציין כי מכל הטעמים עליהם עמדנו לעיל, ראוי גם להרחיב את סמכויותיה של ועדת הערר הפועלת מכח סעיף 12א' לחוק התכנון והבניה, כך שתוקנה לה סמכות לדון ולהכריע גם במחלוקות קנייניות העולות בפניה והנדרשות לצורך הכרעה במחלוקות התכנוניות המצויות בתחום סמכותה.

^*למען הגילוי הנאות, בראש ההרכב שנתן את ההחלטה מיום 14.5.18, שדנה בשאלת עצם החבות, עמדה עו"ד רונית אלפר, ששימשה אותה עת כיו"ר ועדת ערר במחוז מרכז.

                       

הכללה בתכנית איחוד וחלוקה – רק לפי שיקול תכנוני?

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

כבר שנים רבות שהעוסקים בתחום התכנון והבניה יודעים לשנן כי אין לאדם זכות קנויה להיכלל בתכנית משביחה, כי תכנית אינה מכשיר לפיצוי, וכי הכללתן או אי הכללתן של חלקות קרקע בתכנית איחוד וחלוקה צריכה להיות מעוגנת בצרכי התכנון של חטיבת הקרקע הכלולה בתכנית ולא בשיקולים חיצוניים.

אמירות אלו, שנשמעו על ידי בית המשפט העליון עוד בשנת 2007 (בג"צ 9402 בוכניק) חוזרות ונשנות על ידי ערכאות השיפוט השונות כמעט בכל עתירה וערעור המופנים כנגד החלטה של מוסד תכנון שלא לכלול מקרקעין מסוימים בתכנית שינוי ייעוד הכוללת הוראות איחוד וחלוקה.

הטעמים לכך נעוצים, על פי רוב, בעמדה המשפטית הגורסת שאין להטיל על בעלים, שקרקעותיהם נמצאו מבחינה תכנונית ראויים להיכלל במתחם לפיתוח, לחלוק את ההשבחה שתיווצר להם עם אישורה של התכנית, עם בעלי קרקעות שמבחינה תכנונית נכללו במתחם המיועד לצרכי ציבור, אלא במקרים בהם מתקיימת זיקה תכנונית מובהקת בין המתחמים.

כלומר, לפי עמדה זו, רק כאשר צרכי הפיתוח של התכנית מחייבים להישען על שטחי ציבור, כדוגמת כביש שכונתי, שצ"פ או מוסדות ציבור רלוונטיים, יהיה מוצדק לכלול את אותם הבעלים במסגרת האיחוד והחלוקה ולהקצות להם זכויות.

בכל מצב אחר, לעומת זאת, בו מדובר בקרקעות שמיועדות לשרת צרכים לאומיים ואפילו כלל עירוניים, הצדקה זו אינה מתקיימת עוד. וגם אם קרקעות אלו יכללו בתכנית אחת יחד עם קרקעות המיועדות לפיתוח, אין לכלול אותם במסגרת טבלאות ההקצאה והאיזון.

על אף שעמדה זו קנתה כאמור שביתה במוסדות התכנון והערכאות המשפטיות, נתגלעו בה, מעת לעת, בקיעים שביקשו לאתגר את דפוס החשיבה הצר של תפיסה זו, בעיקר נוכח ההבנה כי התמשכותם של הליכי התכנון עשויה לגרום להסתמכות הראויה להגנה, ובפרט במקרים בהם תכנית מפקיעה כללה בתוכה הוראה מפורשת בעניין שימור הזכויות לעתיד לבוא (הכוונה להוראה בתכנית הקובעת, כי לעת הכללתם של מקרקעין בתכנית עתידית לאיחוד וחלוקה, יובא בחשבון ייעודם הקודם טרם סומנו לצרכי ציבור).

כדוגמא לכך, ניתן להביא את עמדת היועמ"ש לשעבר, עו"ד ארז קמיניץ, שניתנה ביחס לשאלה אלו קרקעות ראויות להיכלל במתחם תכנית איחוד וחלוקה רחב הכולל 7,000 יח"ד בהוד השרון, אשר קודם מכוח ובהמשך ישיר לאישורן של תכניות תמ"מ/21/3 ו-תמ"מ/10/3. לאחר הצגת הדין הכללי הנוהג בעניין הכללת קרקעות בתכניות משביחות, ועמדות הצדדים בעניין שבא בפניו, ביחס להכללת שטחי הפארק העירוני והגן הלאומי בתכנית איחוד וחלוקה עתידית, הגיע עו"ד קמיניץ למסקנה כי בנסיבות המיוחדות של התכנית, ונוכח גודלה והשפעה על העיר, נוצרה לאורך השנים הסתמכות ברת הגנה המצדיקה לכלול במתחם האיחוד והחלוקה את השטחים המשמשים לפארק לאומי, אך לא את הקרקעות המיועדות לגן לאומי.

בהתבסס על חוות דעת זו, פתח תקוה, אשר התנהלה לאורך השנים באופן דומה לשכנתה הוד השרון, מקדמת בשנים האחרונות תכנית איחוד וחלוקה מכח תמ"מ/10/3 והמסמך התכנוני, הכוללת אף היא את שטחי הפארק העירוני בתחום האיחוד והחלוקה (בהערה נציין כי בימים אלו הנושא מצוי בבדיקה נוספת עקב עמדה אחרת שהוגשה על ידי רמ"י למשנה ליוע"מ הנוכחית, עו"ד כרמית יוליס).

פרשנות מרחיבה נוספת לאותה זיקה תכנונית נדרשת ניתנה לפני מספר שנים על ידי מחלקת ייעוץ וחקיקה והמשנה ליועמ"ש גם ביחס לקרקעות שנדרשו לטובת הפקעה לרכבת הקלה, מתוך הבנה כי היות ותוואי הרכבת כולל גם תחנות מקומיות ניתן לשקול להביא בחשבון את מקטעי הדרך שבין התחנות, העוברת בתחומי האזורים הבנויים של העיר, במתחם איחוד וחלוקה עתידי. הצידוק לכך הוסבר באינטרס הציבורי החשוב בקידום התחבורה הציבורית, המטיל אחריות חברתית מוגברת על בעלי הקרקע עקב כך, ובעובדה שתשתית הרכבת הקלה עשוי לשנות את אופי השכונה בה היא עוברת, באופן משמעותי יותר מדרך אזורית ואף להביא לעליית שווי הנכסים בה וזאת על אף שתכניות הרכבת הקלה עצמן אושרו כתכניות תשתית לאומית בות"ל, כך שהפן הציבורי בהן הינו ברור וקצת קשה להגדירן כפנימיות לתכניות שאושרו במקטעים שונים (כך לדוגמא נכללו הוראות מתאימות בתכניות בניין העיר שאושרו במתחמי חוף התכלת בהרצליה ובמתחם "השומרון" בתחנה המרכזית הישנה בתל-אביב).

עמדה דומה נשמעה גם ביחס לתכניות המטרו ולרכיבים שניתן ליחס להם אופי מקומי (תחנות, תוואי המסילה והדיור המסילתי) המצדיק לכאורה להכלילם בתכנית איחוד וחלוקה עתידית בהתאם לייעודם ערב אישורה של התכנית המפקיעה.

נציין כי המדינה עצמה מערבת פיצוי או שיקולים אחרים מלבד תכנון בעת שהינה מאשרת כיום את תמ"א 70 ו-70א' בהתייחס לסביבת תחנות המטרו והבנייה מעל הדיפו. הגדלת זכויות על מנת לעשות שימוש בקרקע ובהשבחתה לצרכי מימון פרויקט המטרו אינה מהווה שיקול תכנוני טהור אלא ניצול הקרקע למטרה לבר תכנונית, שכן יאושרו זכויות מוגדלות מעבר לצפוי במקרה רגיל.

נראה לנו אפוא, כי במציאות התכנונית בישראל, לא יהיה נכון לקבוע כלל אצבע שלפיו יקבע אפריורית כי קרקע המיועדת לצרכי ציבור כלל עירוניים ואפילו ארציים, לא תיכלל במתחמי איחוד וחלוקה יחד עם קרקעות המיועדות לפיתוח, וכי יש לבחון כל מקרה וכל תכנית לגופה על מנת לקבוע אם מתקיימת אותה זיקה תכנונית ישירה נדרשת.

כעולה מהאמור, הרי שגם המדינה והרשויות עצמן סבורות כי אי הכללת קרקעות ציבוריות קטיגורית במתחמי האיחוד והחלוקה למטרות נוספות מעבר לשיקול התכנוני אינה תמיד נכונה ויש ליצור חריגים לכלל. אנו סבורים כי במקרים מתאימים ניתן להקל על הקופה הציבורית ולהקנות פיצוי בזכויות חלף פיצויי הפקעה במטרה לייצר שוויון בין נישומים, גם אם במקרים אלו יהא צורך ליצור הגדלה תכנונית שתפצה.

לו היו גופי התכנון נאלצים להפקיע את הזכויות לתוואי הרכבת הקלה במתחם חוף התכלת והתחנה המרכזית, שהובאו כדוגמאות לעיל, היו הם נאלצים, לאור שווי הקרקע, להיפרד ממאות מיליוני שקלים שהיו ניטלים מהקופה הציבורית והעובדה היא שנמצאה הדרך לעקוף זאת. לא ייתכן שלא תהיה מדיניות אחידה וקבועה ביחס למקרים דומים.

ניתן היה לקבוע כללים ולעדכן את כללי האיחוד והחלוקה והתקנות על ידי הנחיות מתאימות ובדיקה, שכן נראה כי המצב הנוכחי אינו נותן תשובה והוא יבחן עוד רבות בעתיד.

עוד חשוב להדגיש, כי מגמת הציפוף שרק תלך ותגבר בשנים הקרובות, ובפרט במסגרת הליכי התחדשות עירונית, צפויה להביא למחסור בקרקע לצרכי ציבור, ולא כל שכן, במקורות למימון הפקעתה ופיתוחה. מצב זה מחייב לאמץ גישה מקלה, המביאה בחשבון גם את האחריות החברתית של בעלי הקרקע לקחת חלק במאמץ האמור, ששכרו בצידו. קרי – הכללתם במתחמי איחוד וחלוקה המיועדים לפיתוח.

                          

וודאות מעל הכל – האמנם?
הכל על התיקון המוצע לחוק התכנון והבניה

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר

בימים האחרונים הופץ להערות הציבור תזכיר לתיקון חוק התכנון והבניה שמתיימר לפזר את ענני חוסר הוודאות בכל הקשור להסדרים הקבועים בחוק לגביית היטל השבחה ותביעות ירידת ערך, ובתוך כך ליצור ביניהם סימטריה.

על פי הצעת החוק, יקבע מועד ברור אחד שבו תקום הזכות להגיש תביעת פיצויים או החובה לגבות היטל השבחה – מועד אישורה של תכנית מפורטת מכוחה ניתן להוציא היתרי בניה או מועד מתן היתר בניה מכוחה, כתלות ברמת הוודאות של הזכויות שהוקנו בה.

התיקון מגיע לאור פסיקה ענפה ומורכבת שהתפתחה במהלך השנים בשני התחומים, ובשל החלטות שונות ולעיתים אף סותרות שהתקבלו בערכאות השונות, שביחס לחלקן עוד טרם ניתנה הלכה מחייבת.

לפני שנציג את השינויים המוצעים בהצעה, נסקור בקצרה את הפסיקות המרכזיות שניתנו בכל אחד מהתחומים הנ"ל.

סקירה היסטורית

'ודאות' ו'סימטריה' הם שני מושגים מוכרים היטב לעוסקים בעולמות ההשבחה והפיצויים בגין ירידת ערך המקרקעין.

בתי המשפט לאורך השנים עמדו על חשיבות קיומה של ודאות תכנונית כדי להצדיק את חיוב בעל הקרקע בהיטל השבחה, מחד, ואת חיובה של הרשות בתשלום פיצויים, מאידך.

מאחר והחוק היבש לא מגביל את סוג התכניות שניתן להגיש בגינן תביעת פיצויים בגין ירידת ערך הקרקע, הוגשו לאורך השנים תביעות ירידת ערך בהיקפים כספיים ניכרים בגין אישורן של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות, שלכאורה רק התוו מגמות לתכנון עתידי או קבעו את גבולות איזורי הפיתוח העתידיים (כמו למשל תמ"מ/21/3), כמו גם בגין אישורן של תכניות ארציות מפורטות יותר שאף ניתן היה להוציא היתרי בניה מכוחן, אך היו כפופות לשיקול דעת של הוועדה המקומית ולא כללו התייחסות ממוקדת למיקומים בהם ניתן יהיה לממש את התכנית אלא רק את אמות המידה על פיהן ניתן יהיה להוציא היתרים מכוחה (כמו למשל תמ"א 18 לתחנות תדלוק, תמ"א 36 לאנטנות סלולאריות ותמ"א 38 לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה).

מצב זה הביא לגיבושן של לא מעט פסיקות מחייבות שקבעו, כי הזכות לפיצוי בגין תכניות מתאר ארציות ומחוזיות תקום רק אם ניתן להוכיח כי הן גרמו לפגיעה קונקרטית וברורה במקרקעין, ובהתייחס לתכניות שניתן היה להוציא היתר בניה מכוחן, רק במועד הוצאת היתר הבניה בפועל (בר"מ 1560/13 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ).

כפועל יוצא מכך נקבע גם, כי לצורך קביעת שווי המצב התכנוני שקדם לתכנית פוגעת לא יובאו בחשבון תכניות מתאר ארציות ומחוזיות שלא הקימו זכות לפיצויים בגין ירידת ערך הקרקע (בר"מ 5898/16 רומן ברג ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון).

בכל הקשור להיטלי השבחה, נקבעו לאורך השנים הלכות דומות אם כי לא זהות לחלוטין.

למרות שהאפשרות לגבות היטל השבחה הוגבלה בחוק לתכנית מתאר מקומית או מפורטת, בית המשפט העליון איפשר, עוד בשנת 1999, לגבות היטל השבחה גם מכח תכנית המתאר הארצית לתחנות תדלוק (תמ"א 18) שכללה הוראות מפורטות להוצאת היתרי בניה (רע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה טבריה), ובשנת 2016 הבהיר, כי המועד הקובע לשומת היטל ההשבחה בגין היתר לתחנת תדלוק, הוא מועד מתן היתר הבניה מכוחה של תמ"א 18 ולא מועד אישורה (בר"מ 505/15 אופל קרדן השקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון).

הלכות אלו הוחלו במשך השנים גם ביחס לתכניות מתאר ארציות אחרות, כדוגמת תמ"א 36, תמ"א/10ד/10 ותמ"א 38, ובאחרונה אף על תכניות מתאר מקומיות שלא ניתן להוציא היתרי בניה מכוחן, כמו למשל תכניות מתאר כוללניות שהוחרגו באופן מפורש בחוק, במסגרת תיקון 126 לחוק התכנון והבניה, ותכניות מתאר מקומיות שלא ניתן להוציא היתרי בניה מכוחן כמו תכנית פת/2200 (ערר 8045-08-21 יוסף שמוחה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח תקווה ואח' (19.2.23)) וכן על תכניות מתאר מקומיות הכוללות זכויות שאינן ודאיות ואינן קונקרטיות דיין במועד אישור התכנית, כמו למשל תכנית רחביה בירושלים (תכנית 9988) (ערר (י-ם) 403/17 אהרון ברק נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים).

בצד זאת, יצר בית המשפט העליון קונסטרוקציה משפטית חדשה לגבי זכויות מוקנות-מותנות שנכללו בתכנית מפורטת וקבע, כי המועד הקובע לשומת ההשבחה הוא מועד אישור התכנית, אך את היטל ההשבחה ניתן יהיה לגבות באופן דו שלבי – במועד המכירה ובמועד הוצאת היתר הבניה (רע"א 3002/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון).

עם זאת, ובשונה מתביעת פיצויים לירידת ערך, נקבע כי לצורך קביעת שווי המצב התכנוני שקדם לתכנית משביחה, ניתן להביא בחשבון קיומו של פוטנציאל תכנוני וציפייה לשינוי ייעוד הנובע גם מתכניות מתאר ארציות ומחוזיות, כל עוד אין מדובר בציפייה הנובעת מהתכנית המשביחה עצמה (ע"א 4487/01‏ הוועדה המקומית לתכנון ובניה  רחובות נ' מ. לוסטרניק ובנו חברה להנדסה ובניין בע"מ).

בהסתמך על הלכה זו קבע לאחרונה בית המשפט המחוזי (עמ"נ (ת"א) 18618-12-22  לויתן אדיב שמואל נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב), כי לצורך קביעת שווי המצב הקודם לתכנית רובע 3 בתל אביב (תכנית שהוכנה מכוחה של תמ"א 38), ניתן להביא בחשבון את השפעתה של תמ"א 38.

פסק דין זה צפוי להגיע בימים הקרובים לפתחו של בית המשפט העליון, שיידרש פעם נוספת להכריע בסוגיות הסבוכות שמתעוררות בשל העדר התייחסות מפורשת בחוק למצבים מעין אלו.

פסקי הדין שהבאנו לעיל מהווים אמנם חלק קטן משלל הפסיקות שעסקו לאורך השנים בתביעות ירידות ערך ובהיטלי השבחה, אולם נדמה כי די בהם כדי להבין את המורכבות שמתעוררת פעם אחר פעם ואת הצורך ביצירת וודאות בתחומי היטל ההשבחה והפיצויים בגין ירידת ערך מתכנית.

השינויים המוצעים

השינוי המרכזי המוצע בתיקון הוא כאמור, קביעת מועד ברור אחד שבו תקום הזכות להגיש תביעת פיצויים או החובה לגבות בהיטל השבחה.

לצורך כך, נקבעו שלושה סוגי תכניות שניתן לתבוע בגינן פיצויים בגין ירידת ערך הקרקע הכלולה או גובלת בהן:

(1) 'תכנית הכוללת הוראות מפורטות', שהוגדרה כתכנית שניתן להוציא מכוחה היתר לעבודה או לשימוש ללא צורך באישורה של תכנית נוספת.

(2) תכנית שאינה כוללת הוראות מפורטות, אך כוללת הוראות שמונעות שימוש כדין בקרקע או הוצאת היתר בניה.

(3) 'תכנית כללית' שהוגדרה כתכנית שמאפשרת הוצאת היתרי בניה מכוחה ללא צורך באישורה של תכנית נוספת, אך אינה קובעת מיקומים ברורים בתשריט או שאינה כוללת תשריט.

בנוסף מאפשר התיקון לכלול במסגרת התביעה גם פגיעה שנגרמה מתכניות קודמות שאינן מסוג התכניות הנ"ל.

באשר למועד הקובע להגשת תביעת ירידת ערך בגין תכניות מסוג זה, מוצע בתיקון, כי הוא יהיה מועד תחילת התכנית (כהגדרתה בחוק), למעט בשני מקרים:

(1) קרקע שביום אישורה של 'תכנית כללית' יש עליה בנין – המועד הקובע יהיה מועד ההחלטה ליתן היתר בניה מכוחה.

(2) תכנית הכוללת הוראות מפורטות הכפופות לאישור נוסף של מוסד התכנון (שאינו רשות רישוי) – המועד הקובע יהיה מועד אישור מוסד התכנון.

הסדר דומה נקבע גם בעניין היטל השבחה.

תכנית שניתן יהיה לגבות מכוחה היטל השבחה הוגדרה אף היא כתכנית הכוללת הוראות מפורטות, כלומר תכנית שניתן להוציא מכוחה היתר לעבודה או לשימוש ללא צורך באישורה של תכנית נוספת, כאשר המועד בו תקום החבות בהיטל יהיה זהה למועד בו תקום הזכאות לפיצוי בגינה.

בנוסף, ובדומה להסדר שנקבע ביחס לתביעת פיצויים, מציע התיקון לכלול במסגרת שומת ההשבחה גם השבחה שנוצרה בתכניות קודמות שאינן מסוג התכניות הנ"ל.

מה זה בעצם אומר?

הצד החיובי בתיקון המוצע הוא הוודאות בעניין המועד הקובע לזכאות (בפיצויים) ולחיוב (בהיטל השבחה) והן באשר לאופן ההתייחסות לתכניות קודמות שלא הקימו זכות לפיצויים או חבות בהיטל השבחה.

בצד זאת, התחולה שלו היא מכאן ואילך – כלומר על תכניות שיופקדו (ביחס לתביעות פיצויים) או יהיו בתוקף (ביחס להיטל השבחה) החל ממועד כניסתו לתוקף, כך שהוא לא פותר את כל המחלוקות הקיימות ושעדיין צפויות להתעורר בגין תכניות שכבר אושרו או נמצאות בהליכי אישור סופיים.

הצעת החוק גם מעוררת קושי בהיבטים נוספים:

לעניין תביעות פיצויים – כל עוד מדובר בתכנית שלא מקימה זכאות להגשת תביעה בהתאם להגדרות החדשות, לא ניתן יהיה לתבוע בגינה כל פיצוי עד לאישורה של תכנית מפורטת שניתן להוציא מכוחה היתרי בניה או עד למתן היתר בניה בפועל.

בהינתן קצב הליכי התכנון במדינת ישראל המשמעות היא שעשויות לחלוף שנים רבות מהמועד בו אושרה תכנית שפגעה בערך הקרקע ועד שתקום הזכות לפיצוי בגינה. במהלך זמן זה, בעל קרקע שירצה למכור את זכויותיו לצד שלישי יצטרך להחליט אם להשאיר בידיו את זכות הפיצוי לעתיד לבוא ולהיות במעקב תמידי אחר התכנון שמתגבש בקרקע שכבר לא בבעלותו, או לגלם במחיר העסקה את הזכות לפיצוי, שיהיה קשה מאוד להעריכה בשל הקושי לצפות לא רק את משך הזמן שיקח עד לשלב בו תקום הזכות לפיצוי אלא גם את גובה הפיצוי עצמו.

כך למשל צפוי להיות המצב לכשתאושרנה תכניות המטרו כדוגמת תמ"א 70 ותמ"א 70א, שיגדילו את הזכויות סביב תחנות המטרו ובאיזורי הדיפו. בצד בעלי הקרקע שצפויים להיות מושבחים מהתכניות, יהיו גם אלו שיפגעו ממנה, אך לאור התיקון המוצע יצטרכו להמתין עם הגשת תביעות הפיצויים בגינן עד לאישורן של תכניות מפורטות ואפילו עד לשלב הוצאת היתרי בניה, דבר שעשוי לקרות רק בעתיד הרחוק מאוד.

התוצאה היא שלצד הוודאות שמבקש המחוקק לייצר בתחום תביעות הפיצויים, הוא יוצר קושי מעשי וחוסר וודאות בתחום עסקאות הנדל"ן של קרקעות שנפגעו כתוצאה מאישור תכנית ובכך גורם להם פגיעה נוספת ביכולת הסיחור שלהן ובשווין.

לעניין היטל השבחה – בהינתן ששוק הנדל"ן בישראל נמצא בעלייה מתמדת, הרי שהסטת המועד הקובע לשומה ממועד אישור התכנית למועד הוצאת היתר הבניה מכוחה, משמעותו עליית ערך מתמדת של סכומי ההשבחה שנכנסים לקופת הרשות.

בנוסף, הקביעה לפיה ההשבחה בגין תכניות קודמות תצורף להשבחה מכח תכנית מפורטת לא נותנת מענה לשאלת אופן החישוב: האם ההשבחה מתכניות קודמות תחושב למועד אישורן, או שכלל ההשבחה תחושב למועד אישור התכנית האחרונה (או היתר הבניה מכוחה)?

הפער בין שתי האפשרויות הוא גדול מאוד וכמו שאמרנו, בהנחה של שוק עולה, המשמעות היא כי ההכנסות לקופה הציבורית יאמירו בהתאמה וסביר להניח שבסופו של דבר יגולגלו לציבור רוכשי הדירות.

סיכום והמלצות הכותבים

התיקון הוא חשוב ומבורך בכל הקשור לסוגיית הוודאות. עם זאת, ההסדר שנכלל בו צפוי להעשיר את הקופה הציבורית על חשבון בעלי הקרקע, ובפרט בכל הקשור למועד חישוב היטל ההשבחה.

בהקשר זה סבורנו, כי על מנת שלא להשאיר פתח להתדיינויות מיותרות נוספות מומלץ להסדיר במסגרת התיקון גם את אופן חישוב היטל ההשבחה בגין תכניות קודמות בצורה ברורה.

בנוסף, יש לתת את הדעת לכך שלתיקון יהיו גם השלכות על אופן ניסוח הסכמי מכר מקרקעין, שיצטרכו להביא בחשבון את השינוי התפיסתי לגבי מועד החבות בהיטל השבחה ולהתייחס לחלוקת החבות בין המוכר לרוכש.

לאור זאת, בנסיבות בהן התכנית המפורטת היא התכנית שמקימה את החבות בהיטל השבחה, מומלץ כי מי שמתעתד למכור את זכויותיו יפנה לוועדה המקומית בבקשה לקבלת שומה מוקדמת ובכך ימנע מחלוקות עתידיות עם רוכש הזכויות.

בהתייחס לתביעות פיצויים בגין ירידת ערך סבורנו, כי ראוי לייתר סוף סוף את ההפרדה בין תביעת ירידת הערך לתביעת פיצויי ההפקעה ולאפשר לבעל הקרקע לבחור באיזה מסלול לקבל את הפיצוי המלא בגין הפגיעה שנגרמה לו; זאת בפרט בנסיבות של פגיעה ישירה, או אז תביעת הפיצויים מהווה שלב ראשון לפני הפקעה. היות ועל פי התיקון זכות התביעה ממילא קמה רק עם אישור התכנית האחרונה מכוחה ניתן להוציא היתר בניה, ההיגיון מחייב כי גם הפיצוי ישולם בפעימה אחת, עם ביצוע ההפקעה בפועל.

במבט לעתיד, טוב יעשה המחוקק אם יערוך תיקוף מקיף בהוראות התוספת השלישית וייתן דעתו גם לסוגיות מורכבות נוספות, כמו למשל סעיפי הפטור מתשלום היטל השבחה ובכלל זאת הפטור מכח סעיף 19(ג)(1) שמייצר אינספור מחלוקות ופסיקות סותרות.

                         

עדכוני חקיקה/חקיקת משנה/חוזרים מקצועיים

טיוטת צו התכנון והבניה, התשפ"ד-2024

חוק התכנון והבניה קובע כי אישור תכניות ותשריטי חלוקת קרקע הכוללים מגרשים תלת ממדיים הינו בסמכות הועדות המחוזיות, למעט במקרים שבהם החלקה התלת ממדית מיועדת לצרכי ציבור, לגביהם ניתנה סמכות גם לועדות המקומיות.

לשר המשפטים ניתנה הסמכות להרחיב את סמכויותיהן של הועדות המקומיות לאשר תוכניות ותשריטים כאמור הכוללים מגרשים תלת ממדיים גם כאשר הייעוד איננו ציבורי.

במטרה לעודד שימוש תכנוני רחב יותר בחלקות תלת ממדיות ובמקביל לייעל את הליכי התכנון, הצו המוצע מבקש להרחיב את סמכויותיהן של הועדות המקומיות העצמאיות והעצמאיות המיוחדות, כך שגם הן תוכלנה לאשר תוכניות כאמור, ובמקביל להרחיב את סמכות הועדות המקומיות לאשר תשריטים כאמור.

                        

רמת השרון – הודעה בדבר הפקדת תכנית מתאר מקומית מס' 553-0922054 – מתחם ריינס

הרינו לעדכן כי בהתאם לסעיף 89 לחוק התכנון והבניה, הופקדה תכנית מתאר מקומית מס' 553-0922054. מטרת התכנית בין היתר, התחדשות עירונית בין הרחובות הרב קוק וריינס הכוללת את הריסת מבני המגורים הקיימים והקמת 270 יח"ד חדשות ב-3 מתחמי תכנון ושני מתחמים לאיחוד וחלוקה המאפשרים מימוש מודולרי ועצמאי לכל מתחם.

עיקרי הוראות התכנית הן שינוי ייעוד מערך הקרקע, קביעת שימושים ותכליות מותרות לכל ייעוד קרקע; קביעת הוראות להריסה של 7 בניינים קיימים בני 3-4 קומות הכוללים 104 יח"ד, והקמת 270 יח"ד ב-5 בניינים. כמו כן, קביעת הנחיות והוראות בנושא המרחב הציבורי, קביעת תנאים בהליך רישוי ועוד.

                        

תל אביב – הודעה בדבר הפקדת תכנית מפורטת מס' 507-0923904 – התחדשות דרך השלום

הרינו לעדכן, כי לפי סעיף 89 לחוק התכנון והבניה, הופקדה תכנית מפורטת מס' 507-0923904. מטרת התכנית בין היתר התחדשות עירונית במתכונת של פינוי בינוי ויצירת מרחב עירוני מגוון בהתאם לתכנית המתאר תא/5000, זאת על ידי הריסת חמישה מבני מגורים טוריים והקמת שישה מבנים – שני מגדלים עד 19 קומות וארבעה מבנים בבנייה מרקמית עד 9 קומות), הכוללים סך של עד 480 יחידות דיור.

כמו כן, קביעת חזית פעילה לדרך השלום ומסחר בקרקע, הקצאת שטח למבנים ומוסדות ציבור.

התכנית קובעת קביעת הוראות לפינוי והריסה של מבני המגורים  הכוללים 180 יח"ד; קביעת 15% לפחות מסך יחידות המגורים עבור דיור בהישג יד במחיר מופחת לתקופה שלא תפחת מ-25 שנים, וב-40% הנחה ובהתאם לתוספת השישית לחוק התכנון והבניה.

                           

נס ציונה – הודעה בדבר אישור תכנית מתאר מקומית מס' 407-0977595 – מתחם הטייסים

הרינו לעדכן, כי בהתאם לסעיף 117 לחוק התכנון והבניה, אושרה תכנית מתאר מקומית מס' 407-0977595 במתחם הטייסים בנס ציונה. מטרת התכנית הינה בין היתר, הקמת מתחם מגורים במסגרת התחדשות עירונית במתווה של פינוי בינוי הכולל 387 יחידות דיור, והקצאת שטחים לצרכי ציבור.

התכנית קובעת בין היתר, שינוי ייעוד, הוראות לאיחוד וחלוקה, הוראות ותוספת זכויות בניה למגורים ומבני ציבור, ביטול דרך קיימת ועוד.

                           

נתניה – הודעה בדבר אישור תכנית מתאר מקומית מס' 408-0912956 – פינוי בינוי בן צבי

הרינו לעדכן, כי בהתאם לסעיף 117 לחוק התכנון והבניה, אושרה תכנית מתאר מקומית מס' 408-0912956 ברחוב בן צבי בנתניה.

התכנית קובעת בין היתר, מתחם לפינוי בינוי הכולל איחוד וחלוקה מחדש; שינוי ייעוד הקרקע; הריסת מבני מגורים קיימים והקמת 11 מבני מגורים מתוכם 6 מגדלים במתחם הצפוני ו-2 מגדלים ו-3 בניינים בבנייה מרקמית במתחם הדרומי.

כמו כן, התכנית קובעת תוספת מס' יחידות דיור ל-1,558 יחידות; קביעת קווי בניין ומס' קומות; קביעת זכויות בנייה מרביות למגורים, מסחר, תעסוקה ומבנים ומוסדות ציבור.

                           

עדכוני פסיקה

פטור ל-140 מ"ר דירת מגורים לא כולל מחסן

מספר הליך: עמ"נ 33029-05-23 ועדה מקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' אברהם הניך הלברשטאם ערכאה: בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, בפני כב' השופטת, שירלי רנר. פרטי המקרקעין: גוש 30299 חלקה 27, רחוב יששכר 1 ירושלים. תאריך מתן פסק הדין: 28.1.2024. ב"כ המשיב: עוה"ד שלמה אייזנשטיין.

ערעור על החלטת ועדת הערר מחוז ירושלים. ההחלטה ניתנה בערר על שומה מכרעת ביחס למקרקעין המצויים ברחוב בינת יששכר 1 בירושלים.

המשיב הינו בעל הזכויות בדירת גג במבנה בן 4 קומות מעל קומת עמודים. שטחה הרשום של הדירה הוא 91 מ"ר בתוספת מחסן בשטח 7 מ"ר המצוי בקומת המרתף של הבניין.

המשיב הגיש בקשה להרחבת דירתו בשטח של 26.87 מ"ר ולהקמת מרפסת זיז בשטח של 8.56 מ"ר וחויב בתשלום היטל השבחה.

במרכז המחלוקת בערעור זה, שאלת פרשנותו של סעיף 19 (ג) לחוק התכנון והבניה והאם הקביעה בסעיף(ג)(1)"…ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 140 מ"ר…." במשולב עם הוראת סעיף (ג)(1) הקובעת "… "דירת מגורים" – לרבות מחסן אחד לכל יחידת דיור, ששטחו אינו עולה על 20 מ"ר", פירושה כי לצרכי הפטור שטח הדירה לא יעלה על 140 מ"ר כאשר בכלל ה 140- מ"ר כלול מחסן בשטח שאינו עולה על 20 מ"ר או שמא הפטור ניתן לדירה בשטח שלא יעלה על 140 מ"ר בתוספת  מחסן בשטח שלא יעלה על 20 מ"ר.

ועדת הערר קבעה בדעת רוב כי הפטור ניתן לדירה בשטח שלא יעלה על 140 מ"ר בתוספת מחסן בשטח שלא יעלה על 20 מ"ר. הודגש, כי לשון החוק ברורה, וכי הן פרשנות לשונית והן ההיסטוריה החקיקתית מצביעים במפורש כי הכוונה הייתה שלא לכלול את שטח המחסן בשטח ה-140 מ"ר אלא להוסיף עליו.

בית המשפט קבע, כי דין הערעור להידחות.

בית המשפט בחן מהי התכלית של הגבלת שטח המחסן הבא במניין הפטור ל 20- מ"ר, להלן: "ככל שפרשנות ההוראה היא פטור למחסן בנוסף לדירת מגורים, יש הגיון בהגבלת השטח. כשם שההטבה ניתנת לבניה או הרחבה בדירת מגורים בשטח של עד 140 מ"ר כך גם מובנת הגבלת השטח במחסן עד 20 מ"ר. ואולם, ככל שהכוונה היא שגם מחסן ייחשב חלק מדירת המגורים הפטורה בשטח כולל של עד 140 מ"ר, מהי תכלית ההגבלה של ה – 20 מ"ר? מדוע לא לקבוע כפשוטו כי שטח הדירה של 140 מ"ר כולל גם מחסן. יהא שטחו אשר יהא. הרי לכאורה ההטבה הגלומה בפטור למחסן היא פחותה מזו של דירת מגורים, מדוע איפוא להגבילה ל 20- מ"ר גם אם מבקש הפטור של 140 מ"ר מעוניין לכלול במסגרתו מחסן בשטח העולה על 20 מ"ר?

זאת ועוד. הפרשנות לה טוענת הועדה המקומית יוצרת אבחנה בין מי שעובר לתיקון היו בבעלותו דירה ומחסן בשטח כולל פחות מ – 140 מ"ר לעומת מי שבבעלותו דירה בלבד באותו שטח. שניהם יוכלו להרחיב את הדירה בפטור באותו היקף עד ל – 140 מ"ר. האם קיימת לכך הצדקה על אף ההבדלים בין דירת מגורים ומחסן מבחינת שימוש למגורים? האם קיים הגיון פנימי בתיקון בהיבט זה?"

בית המשפט קבע, כי הפרשנות לה טוענת הועדה המקומית יוצרת סימטריה בין דירת מגורים לבין מחסן מבחינת היקף הבניה/ההרחבה הפטורה, כאשר סימטריה זו עשויה ליצור אבחנות מעוררות קושי לגבי דירות קיימות, ו"לתעדף" בעלי דירות מסוימות ביחס לאחרים. הסימטריה האמורה גם אין בה כדי להצדיק במידה מספקת את מגבלת ה-20 מ"ר.

הערת מערכת:

אמנם בית המשפט ציין, כי יש היגיון לשתי הפרשנויות, גם לפרשנות הועדה המקומית וגם לפרשנות המשיב, אך ניתן דגש גם להיסטוריה החקיקתית שעמדה ביסוד תיקון חקיקה בשנת 2000 וכן לתכלית החקיקה, כאמור לעיל, שאין היגיון בהגבלת גודל המחסן ל-20 מ"ר, אם הוא היה כלול בשטח פטור לדירה.

נראה, כי בשנים האחרונות עולות מחלוקות רבות בנוגע לפרשנות סעיף הפטור, מוצע כי המחוקק "יקח את המושכות” ויבהיר הדברים. ויפה שעה אחת קודם.

                          

הסכם שיתוף שטרם נרשם

מספר ההליך: ת"א 69426-10-21 עודד מנחם ואח' נ' יוסף וגנר ואח' ערכאה: בית המשפט השלום בירושלים, בפני כב' השופטת, מוריה צ'רקה. פרטי המקרקעין: גוש 30456 חלקה 71, ירושלים. תאריך מתן פסק הדין: 25.1.2024. ב"כ הנתבעים: עוה"ד יוסי לבן ואבישי פלדמן.

השאלה שעולה הינה האם במסגרת פירוק שיתוף במקרקעין יש לרשום זיקת הנאה או הערה בדבר קיומו של הסכם שיתוף שטרם נרשם?

השאלה נידונה כשאלה מקדמית במסגרת תביעה לפירוק שיתוף.

במסגרת תביעת פירוק השיתוף שהגישו, ביקשו התובעים שפירוק השיתוף יעשה באמצעות חלוקה בעין של המגרש לשני מגרשים על פי קו הגבול שנקבע בהסכם שיתוף, ומנגד הנתבעים סברו כי פירוק השיתוף צריך להיות באמצעות רישום בית משותף, אולם הם אינם מתנגדים לפירוק שיתוף בעין, ובלבד שתירשם על מגרש התובעים זיקת הנאה לטובת המגרש שיוקצה להם, אשר תשקף את ההסכמות שבהסכם שיתוף – לדרישה זו מתנגדים התובעים.

לטענת התובעים, הסכם השיתוף, שלא נרשם מהווה זכות חוזית בלבד, שהיא חלשה יותר מהזכות הקניינית שמקנה להם זיקת ההנאה.

בית המשפט פתח וציין, כי ההבדל בין הסכם שיתוף שנרשם לבין הסכם שיתוף שלא נרשם, קיים רק בכל הנוגע לצדדים שלא היו מודעים לקיומו בטרם רכשו את הזכויות במקרקעין. עם זאת, העובדה שהסכם שלא נרשם מקנה זכויות חוזיות בלבד אינה שוללת את זכותו של צד להסכם לדרוש את רישומו.

בית המשפט הוסיף, כי במקרה דנא, ניכר מנוסחו של הסכם השיתוף שכוונת הצדדים היא ליצור באמצעותו זכויות שיחייבו את הצדדים עצמם ואת כל מי שיבוא בנעליהם.

בית המשפט קבע, כי הסכם השיתוף הנוגע למקרקעין נשוא התביעה תקף, כל עוד לא יבוטל במסגרת התביעה לפירוק שיתוף, והוא מחייב הן את התובעים והן את חליפיהם – לפיכך, נקבע כי אין מניעה לפירוק שיתוף בעין, תוך רישום הערה בדבר קיומו של ההסכם.

הערת מערכת:

הגם שהחלטה זו אינה עוסקת בדרך המועדפת לפירוק השיתוף, בית המשפט הבהיר כי גם אם פירוק השיתוף יהיה בדרך של חלוקה בעין, לא ניתן יהיה להתעלם מהסכם השיתוף על אף שהוא לא נרשם שכן הוא מחייב את הצדדים, בכל מקרה תמיד יהא מומלץ לרשום את ההסכם ולפחות לרשום הערה בגינו על מנת לייתר בירור ראייתי על השאלה אם צד כלשהו או רוכש זכויות בנכס מודע לקיומו של הסכם.

                         

תשלומי איזון, זכויות בניה ומה שביניהם

מספר ההליך: ת"א 2274-09-20 אהובה סידיס ואח' נ' שלמה מלול ואח' ערכאה: בית המשפט השלום בירושלים, בפני כב' השופטת קרן מילר. פרטי המקרקעין: רחוב בית וגן 55, ירושלים. תאריך מתן פסק הדין: 8.2.2024. ב"כ התובעים: עו"ד ישי דאב.

תביעה שעיקרה פסיקת תשלומי איזון לפי סעיף 71ב לחוק המקרקעין, וכן תביעה שכנגד בגין שימוש ייחודי ברכוש המשותף ומטרדים.

הצדדים הם שכנים ובעלי הזכויות בדירות בבניין משותף ברחוב בית וגן 55 בירושלים. התובעת 1 היא בעלת דירה מספר 5, התובעת 2 היא בעלת דירה מספר 3, והנתבעים, בני זוג, הינם בעלי שתי דירות שמספריהן 10 ו-11.

הנתבעים יזמו תוכנית שתעניק זכויות בנייה לבית המשותף. לתוכנית הוגשו התנגדויות אשר נדחו על ידי רשויות התכנון והבניה, כאשר בהמשך, ניתן תוקף לתוכנית שיזמו הנתבעים שמספרה 13007.

בעקבות זאת הגישו הנתבעים, המתגוררים בדירות העליונות בבניין, בקשה להיתר בנייה, וביום 9.3.2015 ניתן לנתבעים היתר בניה להרחיב את דירותיהם. במהלך שנת ,2017 בנו הנתבעים בהתאם להיתר וגם מעבר להיתר שניתן, ובהמשך הגישו הנתבעים בקשה נוספת להיתר בניה על מנת להכשיר את הבניה שנעשתה שלא כדין ואשר נעצרה על ידי מחלקת הפיקוח בעירייה.

התובעות הגישו תביעה לפסיקת תשלומי איזון לפי סעיף 71ב לחוק המקרקעין, וכן לחייב את הנתבעים לבצע חיזוק של המבנה כפי שנדרש לטענתם בתנאי היתר הבניה. הנתבעים הגישו תביעה שכנגד במסגרתה דרשו את סילוק ידן של התובעות מהרכוש המשותף ותשלום דמי שימוש בגין השימוש הייחודי שהן עושות בו, וכן לאסור על התובעות לעשות שימוש חורג בדירותיהן באופן שמהווה מטרד לנתבעים.

בית המשפט ציין, כי מנגנון תשלומי האיזון הקבוע בסעיף מעלה שאלות רבות באשר לאופן יישומו, שחלק מהן עולות בהליך זה. כאשר התשובות לשאלות אלו צריכות להביא בחשבון את תכלית הסעיף באופן כללי, וכן את תכלית מנגנון תשלומי האיזון שנועד לפצות על הצמדה של חלק מהרכוש המשותף לדייר מסוים לצורך הרחבת דירתו, באופן שאינו מתאפשר גם ליתר בעלי הדירות בבית המשותף בהתאם לחלקו של כל דייר ברכוש המשותף.

בית המשפט קבע, כי הזכאות לתשלומי איזון אינה תלויה בשאלה האם בעל הדירה הסכים או התנגד להרחבה ולבניה, אם במסגרת הליכי התכנון והבניה ואם במסגרת האסיפה הכללית. שכן, חלוקת ההנאה הצומחת מההרחבה צריכה להיעשות בין כלל דיירי הבית המשותף בין אם הסכימו למהלך ובין אם התנגדו לו.

הודגש, כי דייר שמבקש להרחיב את דירתו אינו יכול לכפות על דיירים אחרים ליזום אף הם תוכנית להרחבת דירותיהם. כך גם יש להביא בחשבון כי דיני התכנון והבניה משתנים במהלך הזמן כך שבחינה תיאורטית בנקודת זמן מסוימת של האפשרות ליזום תוכנית להרחבת הבניה, יתכן ולא תהיה רלוונטית בעתיד. בנוסף, האישורים בדיני התכנון והבניה תלויים לעיתים בהתנגדויות שונות של בעלי עניין שלא תמיד ניתן לצפותם בעת הבחינה התיאורטית. לפיכך, נקבע כי אין מקום לבחינה תיאורטית אלא על בסיס תוכנית קיימת ותקפה. מובן כי אם בעתיד יזום הדייר שקיבל תשלומי איזון תוכנית להרחבת דירתו יתכן שיידרש אף הוא בהעברת תשלומי איזון תוך התחשבות בתשלומי האיזון שקיבל בעבר.

בית המשפט הוסיף, כי ייזום תכנית אינו מעניק את הזכות לבעל דירה להצמיד לעצמו רכוש משותף או לבנות עליו, כמו כן הוזכר גם כי היתר בניה אם ניתן משום מה ללא הסכמת הדיירים לפי סעיף 71 ב לחוק המקרקעין אינו מקים כשלעצמו חובה לתשלומי איזון בהעדר זכות קניינית לביצוע ההרחבה.

באשר למועד בו צומחת הזכות לתשלומי איזון – המהווה את המועד הקובע לשומה ואשר ממנו מתחיל מרוץ ההתיישנות להגשת התביעה – סבר בית המשפט כי אין מועד אחד וכל מקרה יבחן לגופו. כך, ככל שההחלטה המתקבלת על הרחבת דירה על ידי דיירי הבניין היא קונקרטית דיה, למשל אם נעשתה לאחר קבלת היתר בניה, או על בסיס בקשה למתן היתר בניה, או שהיא מפרטת את השטח המדויק הנמסר לבעל הדירה מתוך הרכוש המשותף ואת האחוז לניצול זכויות בניה המוענק לו, יהיה זה המועד הקובע לצורך חיוב בתשלומי איזון וחישובם. ככל שההחלטה שהתקבלה היא עקרונית ומתייחסת להצמדה והרחבה בהתאם לתוכנית בניה שתאושר, יהיה מקום לראות את מועד הגשת הבקשה למתן היתר בניה או מועד קבלת היתר הבניה כמועד הקובע לצורך חיוב בתשלומי איזון.

באשר לאופן חישוב תשלומי האיזון, ציין בית המשפט כי הגם שסוגיה זו אינה נדרשת להכרעה בעניינו ויש לגביה דעות שונות בפסיקה, הרי שלעמדתו יש לחשבם בהתאם לשווי המימוש על ידי בעל הדירה המרחיב את דירתו, ותוך התחשבות בשווי זכויות הבניה שניצל. בהקשר לכך, נקבע כי יש להפחית במסגרת חישוב תשלומי האיזון את היטל ההשבחה ששילם בפועל אותו בעל דירה עבור אותה הרחבה. ככל שלא יופחת היטל ההשבחה ששילם, יהיה מצב כי הוא ישלם פעמיים על ההנאה מהרחבה מדירתו – פעם אחת במסגרת תשלומי האיזון ופעם שניה במסגרת היטל ההשבחה. ככל שבעל הדירה נהנה מהפטור הקבוע בדין ולא שילם היטל השבחה, אין להפחית את היטל ההשבחה התיאורטי.

לאור האמור, בית המשפט קבע, כי על הנתבעים לשלם לתובעות תשלומי איזון.

הערת מערכת:

פסק הדין נוגע בסוגיות מהותיות העולות בתביעת תשלומי איזון של דיירים ומעיד על הצורך בהסדרה חוקית ברורה של נושאים אלו על מנת לייצר וודאות ולמנוע מחלוקות ופסיקות סותרות. בנוסף, פסק הדין שב ומעלה את הקשר האינהרנטי בין דיני הקניין לדיני התכנון והבניה ועל העדר הקוהרנטיות ביניהם שגם אותה ראוי להסדיר בחקיקה.

                          

אישור תכנית להסדרת חריגות בניה ומיהו בעל עניין בקרקע?

מספר ההליך: ערר 1508-02-22 עלי סלאח כליפה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה עירון ואח' ערכאה: ועדת ערר לתכנון ובניה מחוז חיפה, בפני בכ' היו"ר, עו"ד יקירה גבאי. פרטי המקרקעין: גוש 20412 חלקות 72, 73, אום אל פחם. תאריך מתן ההחלטה: 30.1.24 ב"כ המשיבים: לא צוין.

עניינו בקשה להארכת מועד להגשת ערר וערר על החלטת הוועדה המקומית לאשר את תכנית מס' 354-0898874 הגדלת אחוזי בניה לחלקות 72, 73 גוש 20412 באום אל פחם (להלן: התכנית), אשר יזם המשיב 2 (להלן: יזם התכנית).

מדובר בתכנית אשר חלה על כ-2 דונם באום אל פחם, שמטרתה "יצירת מסגרת תכנונית חוקית לרישוי מבנים קיימים והגדלת השטח הכולל המותר לבניה". עיקרי הוראותיה עוסקות בשינוי בקווי בניין; שינוי ההוראות בדבר בינוי; הגדלת השטח המותר לבניה בשיעור של עד 20%; הוספת שטחי שירות תת קרקעיים לצורך חניה; ותוספת של 4 יח"ד.

לאחר שמצאה כי התקיימו נסיבות המצדיקות את מתן הארכה, דנה ועדת הערר בטענות העורר לגופן.

טענה ראשונה שהעלה העורר נגעה לאי חוקיות שנפלה בפעולות שונות שעשה יזם התכנית. העורר העלה האשמות לגבי השתלטות של יזם התכנית על קרקעות ציבוריות, שימוש בהסדרי חניה בחלקה שאינה בבעלותו ועוד. כמו כן, נטען כי התכנית כוללת הכשרת עבירות בניה ולפיכך יש לדחותה.

ועדת הערר ציינה, כי אכן, עסקינן בתכנית שמטרתה להסדיר את החריגות במבנה שכבר הוקם. זאת, בעיקר באמצעות תוספת של 20% בזכויות הבניה, תוספת יח"ד, תוספת 2 קומות, שינויים בקווי הבניין ותוספת שטחי שירות תת קרקעיים (בהתאם לסמכויות הוועדה המקומית כנוסחן באותו מועד).

 בצד זאת קבעה ועדת הערר, כי לאחר הפעלת "מבחן המגרש הריק" (כלומר- האם בהתעלם מהעבירה והעובדה שהבניה כבר בוצעה ומראש על מגרש ריק, הייתה הרשות מאשרת את הבניה) ומתן משקל משמעותי לעקרון שלטון החוק, הוועדה המקומית לא סטתה מן המבחנים שנקבעו בפסיקה. שכן, מבחינה תכנונית השינויים המבוקשים בתכנית הם ראויים וביניהם תוספת שטחים לצורך חניה תת קרקעית, ציפוף ותוספת זכויות תוך ניצול יעיל יותר של הקרקע. בנוסף, נקבע כי התכנית לא אישרה את האלמנטים הקיימים במקרקעין שאינם ראויים מבחינה תכנונית וסימנה אותם להריסה – שתי סככות גדולות המצויות בצד הדרום מערבי של חלקה 72.

ועדת הערר בחנה גם טענות העורר לעניין סעיף 61א לחוק התכנון והבניה, והגדרת "בעל עניין" בחוק, וקבעה כי, גם בעל זכות חוזית או קניינית אחרת נכנס לגדר "בעל עניין בקרקע" ובכלל זה הרשאה לתכנון או התקשרות בהסכם לרכישת קרקע שעדיין לא נגמרה ברישום.

לאור האמור לעיל, הערר נדחה.

הערת מערכת:

ועדת הערר הזכירה כי עד לתיקון 101 לחוק התכנון והבניה, המונח "בעל עניין בקרקע" זכה לפרשנויות שונות בבתי המשפט. כך עלתה השאלה האם הזכות בקרקע נדרשת להשתרע על כל תחום התכנית או על חלקה, ומהו אותו חלק מדובר, וניתנו פרשנויות חלקן מצמצמות וחלקן מרחיבות, ובעקבות זאת בין היתר הביע המחוקק כחלק מתיקון 101 את עמדתו המפורשת, כך שבעל עניין בקרקע יהיה גם מי שיש לו זכות בחלק מסוים מהקרקע בשיעור של 75% או יותר, בתנאי שעמד בתנאים המפורטים בסעיף החוק. שיעור זה הופחת בתיקון 143 ל-66%.

מתן פרשנות מרחיבה למונח 'בעל עניין בקרקע' ככוללת גם את בעל הזכות החוזית ולא רק הקניינית, מוצדקת נוכח המצב הקיים בו עסקאות מקרקעין רבות אינן מסתיימות ברישום בתוך פרק זמן קצר כך שהגבלת הזכות ליזום תכנית רק לבעלים או לחוכר לדורות מוציאה מגזר הזכאים את בעלי הזכות החוזית שמבחינה מהותית אין סיבה להבחין ביניהם לבין בעל הזכות הרשום.