בית המשפט העליון קובע פה-אחד בהרכב מורחב של 5 שופטים, בהלכה תקדימית כי ככלל
הפקעת מקרקעין על פי פקודת הדרכים, כשהחלק שנותר בידי בעל המקרקעין לא הושבח
גורמת סבל לבעלהמקרקעין המחייב את המדינה לשלם לו פיצוי מלא בגין ההפקעה
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד יפעת בן אריה
בעקבות ע"א 8622/07, ע"א 2685/10 אהוד רוטמן נ' מע"צ,
שניתן ע"י בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"י הרכב השופטים כב' הנשיאה (בדימוס) ד' ביניש, ע' ארבל, א' חיות, ע' פוגלמן ו-י' עמית
ביום שני האחרון (14.5.2012) ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון ע"א 8622/07, ע"א 2685/10 אהוד רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ במסגרתו התעוררה השאלה בגדרה של "פקודת הדרכים" (שבוטלה, אך לא רטרואקטיבית) והיא מהו הדין כאשר מופקע רק חלק מחלקת מקרקעין, אולם ההפקעה אינה משביחה את הנותר, והאם במצב כזה חלה על הרשות המפקיעה חובה לשלם פיצוי מלא בגין כל השטח המופקע. ביהמ"ש באמצעות כב' הש' ע' פוגלמן השיב על שאלה זו בחיוב ולמסקנתו זו הצטרפו ללא כל הסתייגות יתר חברי ההרכב ומשכך קיבל את הערעור הראשון ואילו את הערעור השני קיבל בחלקו. נציין כי לביהמ"ש קביעות מספר בפסק הדין שהינו נרחב מאלף ומקיף בנושא הפקעות אלא, שמפאת קוצר היריעה עמדנו על עיקרי קביעותיו.
ביהמ"ש העליון ציין בפסק הדין כי בתי המשפט המחוזיים שדנו בתביעות לפיצוי שהוגשו בגין הפקעות לפי פקודת הדרכים, היו חלוקים בשאלה זו. וכי בכל מקרה התשובה לשאלה המתעוררת טמונה אפוא בפרשנות סעיפים 7 ו-8(1) לפקודת הדרכים (הדנים בזכותו של בעלי הקרקע לפיצוי בגין ההפקעה) שהינם סעיפים רלוונטיים אך ורק להליכי הפקעה שננקטו עובר לביטולה (ע"י התיקון לפק' הקרקעות משנת 2010) ובמסגרת מנויים הליכי ההפקעה מושא הערעורים דנא .
סעיף 7 רישא מורה כי מקום שהופקע שטח שקטן מרבע גודלה של החלקה (25%), לא יהא בעל הקרקע זכאי לתשלום פיצויים. סעיף 7 סיפא מקנה לנציב העליון (ששר התחבורה בא בנעליו) סמכות לשלם פיצויי הפקעה, לפי שיקול דעתו, אם נוכח שנגרם לבעל הקרקע "סבל" (Hardship) מכך שלא שולמו לו פיצויים. סעיף 8(1) לפקודה קובע כי מקום שהופקע שטח שגדול מרבע גודלה של החלקה, ישולמו לבעל הקרקע פיצויי הפקעה בגין השטח העודף על הרבע. ייקראו להלן יחדיו – "הוראות ההפחתה")
ביהמ"ש ניתח את התכלית הסובייקטיבית והאובייקטיבית של הוראות ההפחתה והגיע למסקנה כי יש לפרש את הוראות ההפחתה באופן שהסמכות להפקיע בפיצוי מופחת הקבועה בסיפא 7 רישא ובסעיף 8(1) לפקודת הדרכים תתפרש כסמכות חובה; ואילו הסמכות הקבועה בסעיף 7 סיפא לפקודה המסמיכה את השר לשלם פיצויי Hardship תתפרש אף היא כסמכות חובה בנסיבות מסוימות.
מכאן, כדי שבעל הקרקע יהיה זכאי לפיצוי מלא בגין עד 25% מהקרקע שניטלה ממנו, מוטל עליו להראות שנגרם לו Hardship מתוצאה מכך שלא שולם לו פיצוי מלא. ביהמ"ש ציין כי ככלל נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעותו בסעיף 7 סיפא לפקודת הדרכים (בהעדר השבחה של הנותר, הפקעת חלק מחלקה לשימוש שאינו קהילתי היינו לצורך דרך בין עירונית (וכאלה הן הפקעות מכוח פקודת הדרכים), בלא לשלם פיצוי מלא בגינה, פוגעת באופן בלתי מידתי בזכות הקניין של הפרט, וכן פוגעת בעקרון השוויון. היא לא מידתית ולא שוויונית משום שניתן להשיג את תכליתה – פיתוח תשתית תחבורה לשימושים שאינם מקומיים – באמצעי שפגיעתו פחותה: תשלום פיצוי מלא המטיל את נטל המימון באופן שוויוני על הכלל. "סבל" זה מחייב את שר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו ולשלם לבעל הקרקע פיצוי מלא בגין ההפקעה. וכלשון פסה"ד בסע' 120: "העולה מן המקובץ הוא שככלל נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעותו בסעיף 7 סיפא לפקודת הדרכים. "סבל" זה מחייב את שר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו ולשלם לבעל הקרקע פיצוי מלא בגין ההפקעה…".
הלך מחשבתו של בית המשפט בהגיעו למסקנה אליה הגיע כאמור, מתברר בין היתר בסע' 102 לפסה"ד לפיו: "… כאשר נפגעת קרקע כתוצאה משינוי ייעוד לצרכי ציבור, בדרך כלל מדובר בהפקעה לצרכים קהילתיים שמימונה מוטל על בני הקהילה שעתידים ליהנות ממנה. כאשר מדובר בהפקעה לשימוש כלל-ארצי, דוגמת הפקעה לצורך הקמת כביש בין-עירוני, הנטל אינו מפוזר על כל מי שייהנה מההפקעה ולכן מידת הלגיטימיות של נטילה ללא פיצוי פוחתת…".
נציין בשולי הדברים, כי לקביעה זו הגיע בית המשפט העליון, בין היתר לנוכח ותוך ניתוח מעמיק של חוקי היסוד משנת 1992, ובעיקר הזכות לקניין המעוגנת במפורש בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. חוקי היסוד העלו את מעמדה הנורמטיבי של הזכות לקניין, והשפיעו גם על אופן פירושן של פקודות מנדטוריות העוסקות בהפקעה. בין השיקולים התומכים במתן פיצוי מלא להפקעה כלל ביהמ"ש את חובת ההגינות וצדק מתקן כלפי בעל הקרקע; שוויון בין בעלי הקרקע שנשאו בנטל מימוני חריג ביחס ליתר בני החברה שלא נשאו בנטל דומה; וכן מערך תמריצים התומך בפיצוי מלא משיקולי רווחה מצרפית.
מבחינת המסלול הדיוני הראוי, ציין בית המשפט כי הפרשנות שאימץ מורה כי הסמכות להפחית את שיעור הפיצוי העומדת לרשות המפקיעה לפי סעיפים 7 רישא ו-8(1) לפקודת הדרכים היא סמכות חובה. מכאן שבכל הפקעה של קרקע לפי פקודת הדרכים לא ישולם פיצוי בגין ה-25% הראשונים מהשטח המופקע (וככל שמופקעת קרקע שגודלה אינו מגיע כדי 25% מגודל החלקה, לא ישולם פיצוי כלל). לפיכך ככל שבעל הקרקע מבקש פיצוי בגין ה-25% הראשונים, יהא עליו להקדים פנייה לשר התחבורה בבקשה לתשלום פיצויי "סבל".
אלא, שלצד זאת ציין בית המשפט כי אין מניעה שהפרוצדורה שנקבעה בסעיפים 2 ו-6 לקריטריונים (לפיהם נקבע בין היתר כי בשונה מהעבר, אם סבורה הרשות המפקיעה כי מתקיים אחד החריגים האמורים לתשלום פיצוי בגין ה-25% , עליה לפנות מיוזמתה לועדה המכרעת) אשר מביאה לבחינה של הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל גם בלא פנייה מוקדמת, תעמוד בעינה – להבדיל מן הסייגים המהותיים שבקריטריונים אלה.
ובכל מקרה, לאחר שתינתן החלטת השר, וככל שיבקש בעל הקרקע להשיג על החלטתו, יוכל בעל הקרקע לפנות לביהמ"ש המחוזי בתביעה לפיצויי הפקעה שאליה יצורף גם השר כנתבע. בגדר תביעה זו יידרש ביהמ"ש, מכוח סמכותו הנגררת לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט, גם לטענות המכוונות לאופן הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי "סבל", כמו גם לכל מחלוקת אחרת הנוגעת לסכום פיצויי ההפקעה שישולמו.
ומן הכלל אל הפרט קבע בית המשפט כי ע"א 8622/07 יתקבל במובן זה שייקבע כי המערער זכאי לפיצויי "סבל" בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק. וע"א 2685/10 יתקבל בחלקו באופן שהתיק יוחזר לבית המשפט המחוזי כאמור.
הערת מערכת:
הננו סבורים כי כדברי כב' הש' ארבל , הרי שהש' פוגלמן עשה חריש עמוק בנושא הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור בכלל, ועל פי פקודת הדרכים בפרט, ויש לברך על מלאכה מורכבת זאת.
פסק הדין שניתן חשוב בהיבטים רבים, וניתן לומר כי השורה התחתונה של פסק הדין היא שבית המשפט קבע ככלל שכמעט כל השבחה שאין בה הפחתה של היתרה שנותרה אצל הבעלים הרי שאין להפחית חלק ללא פיצוי.
הננו גורסים, כי בית המשפט קבע למעשה כי הפרשות ללא פיצוי לא מדתיות בעיקר שמדובר בכבישים ורכבות שאינן תורמות ישירות לאותו בעל קרקע, להבדיל מהפקעות בתוך השכונות, דהיינו הפקעות על פי חוק התכנון והבניה שלפיהן יש קשר ישיר בין ההפקעה לטובת השכונה והטובה שנוצרת לאזרח כתוצאה מכך, שאז יש סמכות לכאורה ללא פיצוי.
בית המשפט קבע, כי המסלול הדיוני הראוי כדי לקבל את פיצויי ה"סבל" הינה פניה מקדימה לשר התחבורה אולם קבע כי אין בכך מניעה שהפרוצדורה שנקבעה בסעיפים 2 ו-6 לקריטריונים אשר מביאה לבחינה של הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל גם בלא פנייה מוקדמת, תעמוד בעינה. מכל מקום סמכותו של השר לפסוק הופכת לסמכות שבחובה לתת פטור למעט במקרים בהם היתרה הושבחה כתוצאה מההפקעה.
בית המשפט התייחס לקריטריונים שנקבעו בעניין לצורך שיקול הדעת של שר התחבורה ולמעשה הותיר מהם את השיקול בדבר ההשבחה, וכן הורה כי במקרים בהם אדם קנה קרקע שכבר נפגעה מהפקעה והדבר בא לידי ביטוי בתמורה, אז אולי ניתן לקבוע כי לא נגרם לו סבל וניתן להפחית מהפיצוי.
פסק הדין הינו משמעותי מבחינת מע"צ והרשויות המפקיעות שכן עדיין קיימות הפקעות רבות מאד של העבר בהן הופחת על ידן 25% ועתה משנקבעה הלכה ברורה , הנושא ישתנה.
אפשר לומר שפסק הדין שם סוף לאינספור פסקי דין סותרים של בתי המשפט המחוזיים באותו עניין וצעד צעד לקראת האזרחים, על אף שהתיקון לחוק מלפני כשנה וחצי ביטל את ההפקעות ללא תמורה אבל לא החיל זאת לצערנו רטרואקטיבית.
נציין בסוף הדברים, כי לטעמנו יש דברים נוספים שטרם טופלו, לדוגמא הריבית של ההפקעות הללו מהעבר עדיין משולמת בשיעור נמוך מהיום, גם פה לא החילו רטרואקטיבית, ולא ברור מדוע האפליה, שכן בהפקעות חדשות יש ריבית ריאלית.
כמו כן לעניין הרטרואקטיביות יש לציין כי בעת שהמדינה רוצה לשמור על עצמה, החקיקה הינה כן רטרואקטיבית, כמו בנושא שינוי יעוד הקרקעות למטרה שלשמה לא ניתן היה להפקיע, שנקבע בתיקון לחוק כי אם חלפו 25 שנה ניתן לעשות כל דבר עם הקרקע, ותיקון זה הוחל לכאורה רטרואקטיבית.
מן הראוי לברך את יו"ר ועד מחוז תל אביב השמאי דן לאופר, שארגן ויזם בשיתוף לשכת השמאים, יום עיון בנושא "סוגיות בפיצויי הפקעה ותכנית פוגעת" שנתקיים ביום חמישי האחרון בלשכת השמאים והייתה לו היענות נכבדת כאשר דברי הפתיחה נשא ה"ה אוהד דנוס, יו״ר לשכת שמאי המקרקעין, עו"ד אלי וילצ'יק דיבר על שחזור חלקות ופיצויי הפקעה, עו"ד דוד בסון הרצה על סוגיית פיצויי הפקעה לקרקע חקלאית בחכירה והח"מ שדיבר על תאריכים קובעים והתיישנות בפיצויי הפקעה / פגיעה מתכנית. יצוין כי יום העיון גם דן בהשלכות פסק הדין הנ"ל לו השפעה ניכרת על תחום ההפקעות.
